Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3736/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 9/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej PPHU A. sp. jawna w Sosnowcu kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza, działając na podstawie art. 46 ust. 1, art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.; zwanej dalej "p.o.ś."), określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. "Budowa ubojni drobiu" na działce nr [...], k. m. [...], obręb S., przy ul. G. w Dąbrowie Górniczej, polegającego na budowie jednokondygnacyjnego budynku ubojni, rozbioru i konfekcjonowania drobiu o pow. 1000m2 wraz z niezbędną infrastrukturą – przy wydajności instalacji uboju – 20.000 szt./dobę i wielkości zatrudnienia 30 osób.

Wnioskiem z dnia sierpnia 2010 r., uzupełnionym w dniu 18 października 2010 r. M. Ż. i C. Ż. zwrócili się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Na skutek wniosku M. i C. Ż. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] orzekło o uchyleniu w całości decyzji z [...] listopada 2010 r. i umorzeniu postępowania prowadzonego w tym zakresie.

Wyrokiem z dnia z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 612/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Organ uznał, że M. oraz C. Ż. mają interes prawny do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1053/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. uznając, że Kolegium prawidłowo przyjęło iż wnioskodawcy legitymowali się przymiotem strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla spornej inwestycji.

Jeszcze przed wydaniem ww. wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wszczęło postępowanie nieważnościowe, a następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r. stwierdziło nieważność wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 511/13 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] stycznia 2013 r. Sąd uznał, że Kolegium nie wykazało, iż decyzja Prezydenta Miasta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarga kasacyjna od ww. orzeczenia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1022/14. NSA wskazał, że w niniejszej sprawie podano do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków, przy czym uczyniono to poprzez zamieszczenie informacji na stronie internetowej oraz wywieszenie informacji w siedzibie organu na tablicy urzędowej. W takiej sytuacji brak umieszczenia obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanej inwestycji nie może być traktowany jako rażące naruszenie prawa.

Brak było również podstaw do zastosowania art. 11 p.o.ś. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., skoro w przeprowadzonym postępowaniu organ zapewnił możliwość udziału społeczeństwa zgodnie z art. 10 i 53 p.o.ś. Przepis art. 11 p.o.ś. nie daje podstawy do uznania decyzji za nieważną gdy w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. W każdym zatem przypadku ocenie podlega waga takiego naruszenia i jego wpływ na wynik sprawy.

Ponadto NSA wskazał, że Kolegium w postępowaniu nadzwyczajnym nie dokonało oceny zgodności lokalizacji inwestycji z planem miejscowym i zasadnie Sąd I instancji nakazał uczynienie tego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem NSA, Sąd I instancji trafnie zakwestionował stanowisko Kolegium, według którego Prezydent Miasta Dąbrowy Górniczej nie poprzedził wydania decyzji postępowaniem, którego zakres obejmowałby przyjęte w decyzji parametry w zakresie wielkości infrastruktury oraz wielkości produkcji. Sąd I instancji zasadnie wskazał na opracowany raport i inne dokumenty zawierające informacje o wielkości przedsięwzięcia, uwzględnionej końcowo w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Ewentualne nieprawidłowości proceduralne należało ocenić w świetle kryteriów właściwych dla postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie to ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej już sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2007 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1097/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Sąd uznał, że w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. nie zawarto oceny przesądzającej o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, a jedynie pogląd, w jaki sposób należy dokonać tej oceny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie dokonało takiej oceny, błędnie przyjmując, że zagadnienie zgodności inwestycji z planem miejscowym zostało już przesądzone w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło swą decyzję z dnia [...] maja 2016 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa z [...] kwietnia 2007 r. Kolegium wyjaśniło, że w dniu wydania decyzji z [...] kwietnia 2007 r. na obszarze planowanego przedsięwzięcia obowiązywała uchwała Nr XLII/795/05 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 31 maja 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w rejonie S. i K. Wynikającym z planu warunkiem realizacji wszystkich inwestycji jest wykazanie, iż potencjalna uciążliwość obiektów na środowisko jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz ogranicza się do granic terenu, do którego odnosi się tytuł prawny (§ 12 ust. 4 planu).

Natomiast § 12 ust. 5 pkt 1 planu, ustalał następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów: "utrzymuje się istniejącą zabudowę i urządzenia rolniczej spółdzielni produkcyjnej i ubojni drobiu wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją z możliwością ich remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi oraz ustaleniami niniejszego planu". Z kolei w § 17 pkt 2 planu, zamieszczonym w rozdziale V - Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ustalał zasady dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: na terenach produkcyjno-usługowych PU oraz na terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych RU dopuszczał lokalizację inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych, pod warunkiem wykonania odpowiednich zabezpieczeń, powodujących ograniczenie wszelkich uciążliwości do granicy działki budowlanej, na której inwestycja jest lokalizowana.

Organ administracji stwierdził, że funkcjonowanie ubojni drobiu powoduje emisję energii i substancji do środowiska. Z załączników graficznych do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż stężenia pyłu, tlenku węgla, dwutlenku azotu, dwutlenku siarki, a także hałas wykroczą poza granice terenu, na którym planowane jest przedsięwzięcie. Pomimo zatem, że oddziaływanie przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska nie przekroczy dopuszczalnych prawem poziomów zanieczyszczeń i emisji do środowiska, to jednak uciążliwości w postaci zanieczyszczeń oraz hałasu nie zamkną się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Z tej przyczyny Kolegium stwierdziło, iż planowane przedsięwzięcie jest niezgodne § 12 ust. 4 planu.

Ponadto Kolegium uznało, że w raporcie brak jest wskazania odpowiednich zabezpieczeń powodujących ograniczenie uciążliwości w postaci emisji do powietrza pyłu, tlenku węgla, dwutlenku azotu, dwutlenku siarki, a także hałasu do granicy działki budowlanej, na której planowane jest przedsięwzięcie. Z tego też powodu Kolegium uznało, że w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta.

Skargę na ww. decyzję Kolegium złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach PPHU "A." spółka jawna wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 12 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnie pojęcia "uciążliwość" polegającą na przyjęciu, iż jest to jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na środowisko, choćby niewielkie i nieuciążliwe dla nieruchomości sąsiednich, mieszczących się w normach prawnych, podczas gdy pojęcie to powinno być rozumiane w węższy sposób;
2. 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 12 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 17 pkt. 2 tego planu, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, podczas gdy treść § 12 ust. 4 i § 17 pkt. 2 planu nie jest jednoznaczna i wymaga wykładni, stąd nie można mówić o oczywistym, wyraźnym, bezspornym naruszeniu prawa, a nadto nie można mówić, iż decyzja środowiskowa, nawet jeśli została wydana z naruszeniem prawa, wywołuje skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności;
3. 3. art. 144 pkt. 2 p.o.ś., art. 222 p.o.ś. i § 12 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą ich interpretację polegającą na przyjęciu że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, iż zanieczyszczenia w postaci emisji do powietrza pyłu, tlenku węgla, dwutlenku azotu, dwutlenku siarki i uciążliwości nie ograniczają się do granic terenu, do którego odnosi się tytuł prawny inwestora;
4. 4. art. 112 p.o.ś. i art. 114 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację poprzez przyjęcie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, iż zanieczyszczenia w postaci hałasu nie ograniczają się do granic terenu, do którego odnosi się tytuł prawny inwestora;
5. 5. art. 56 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 17 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwą interpretację poprzez przyjęcie, że planowane do realizacji przedsięwzięcie pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z § 17 pkt. 2 tego planu na terenie RU dopuszcza się realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem wykonania odpowiednich zabezpieczeń powodujących ograniczenie wszelkich uciążliwości do granic działki budowlanej, na której jest lokalizowana, czego nie przewiduje raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
6. 6. art. 104 k.p.a. i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań z pominięciem uzgodnień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej oraz Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego Dąbrowy Górniczej;
7. 7. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn nieuwzględnienia uzgodnień Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Dąbrowie Górniczej oraz Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego Dąbrowy Górniczej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 9/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] listopada 2017 r.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. II SA/Gl 511/13 oraz z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1022/14. Z tego też powodu Sąd nie odnosił się do kwestii prawidłowości postępowania wyjaśniającego przed wydaniem spornej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też prawidłowości przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. W wyżej wskazanych orzeczeniach Sądy przesądziły wyraźnie, iż okoliczności te nie mogą zostać uznane za przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Z tego też powodu Sąd ograniczył się do rozważań dotyczących zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie miało być rażące naruszenie art. 56 ust. 1 p.o.ś.

Jak zauważył Sąd I instancji w dniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na obszarze planowanego przedsięwzięcia obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 31 maja 2005 r. Nr XLII/795/05. Zgodnie z § 12 ust. 1 planu miejscowego zamierzenie miało zostać zrealizowane na terenach obsługi w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem RU - o pow. 4,83 ha. W ramach przeznaczenia podstawowego plan ustalał zabudowę produkcyjno - usługową, służącą obsłudze produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w tym rolniczą spółdzielnię produkcyjną, ubojnię zwierząt itp. (§ 12 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Warunkiem realizacji wszystkich inwestycji jest wykazanie, iż potencjalna uciążliwość obiektów na środowisko jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz ogranicza się do granic terenu, do którego odnosi się tytuł prawny (§ 12 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Natomiast § 12 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalał następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów: "utrzymuje się istniejącą zabudowę i urządzenia rolniczej spółdzielni produkcyjnej i ubojni drobiu wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją z możliwością ich remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi oraz ustaleniami niniejszego planu". Z kolei w § 17 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczony w rozdziale V - Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ustalał zasady dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: na terenach produkcyjno-usługowych PU oraz na terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych RU dopuszczał lokalizację inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych, pod warunkiem wykonania odpowiednich zabezpieczeń, powodujących ograniczenie wszelkich uciążliwości do granicy działki budowlanej, na której inwestycja jest lokalizowana.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Kolegium, iż skoro z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że funkcjonowanie przedsięwzięcia będzie powodować emisję zanieczyszczeń do powietrza oraz hałasu, to występuje "potencjalna uciążliwość", o jakiej mowa w § 12 ust. 4 planu miejscowego. Zdaniem Sądu ustalając przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można ograniczyć się do jednego, niesprecyzowanego przepisu (potencjalna uciążliwość). Należy mieć świadomość, iż teren realizacji przedsięwzięcia był przeznaczony m.in. pod działalność, którą podjęła skarżąca - ubojnia drobiu. Co istotne, ubojnia taka na działce nr [...] istniała. W § 12 ust. 5 pkt 1 plan miejscowy ustalał następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów: "utrzymuje się istniejącą zabudowę i urządzenia rolniczej spółdzielni produkcyjnej i ubojni drobiu wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją z możliwością ich remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi oraz ustaleniami niniejszego planu".

Działalność gospodarcza powoduje emisję do środowiska substancji i energii. Nie można przyjąć, iż istniejąca uprzednio ubojnia drobiu takich wpływów nie powodowała. W przypadku zanieczyszczeń powietrza niemożliwe jest ograniczenie ich tylko do granic konkretnej nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że owe emisje mogą zostać w każdym przypadku uznane za "potencjalne uciążliwości". Kolegium utożsamia "uciążliwość" z jakimkolwiek oddziaływaniem na nieruchomość sąsiednią. Takie rozumienie powyższych pojęć nie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z taką wykładnią niemożliwa na spornej nieruchomości była by również budowa domu jednorodzinnego ogrzewanego kotłownią indywidualną. Spalanie paliw zawsze bowiem powoduje emisję zanieczyszczeń, które nie ograniczają się do jednej nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że stężenie maksymalne nie przekroczą 40% wartości stężeń dopuszczalnych określonych dla liczonych substancji, natomiast stężenie średniorocznie dla wszystkich liczonych substancji nie przekracza 25 % wartości dopuszczalnych określonych w obowiązującym prawie. Organ nie wykazał, stwierdzając nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, że owe przekroczenia stanowią "potencjalną uciążliwość".

Zdaniem Sądu I instancji pojęcie "potencjalna uciążliwość" może budzić wątpliwości interpretacyjne, a w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. II SA/Gl 511/13 zostało przesądzone, że "same wątpliwości dotyczące zapisów planu nie mogą jeszcze świadczyć o sprzeczności decyzji z planem, a w konsekwencji o rażącym naruszeniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości.

W skardze kasacyjnej M. i C. Ż. zarzucili wyrokowi z dnia 22 czerwca 2018 r. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 p.o.ś w zw. z § 12 ust 4 i § 17 pkt 2 uchwały Nr XLII/795/05 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 31.05.2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w rejonie S. i K. poprzez:
2. - błędną wykładnię ww. przepisów polegającą na uznaniu, iż sformułowanie "potencjalna uciążliwość" zawarte w ww. przepisach planu budzi wątpliwości interpretacyjne i w związku z tym istnienie takich wątpliwości nie może świadczyć o sprzeczności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji o rażącym naruszeniu prawa, podczas gdy takich wątpliwości interpretacyjnych nie było;
3. - poprzez niezastosowanie polegające na nierozważeniu czy istnieje podstawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z [...] kwietnia 2007 r. z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa również z tego powodu, iż sporządzony raport oddziaływania inwestycji na środowisko nie zawiera analizy czy potencjalne uciążliwości obiektów mogłyby wychodzić poza granice działki i nie przewiduje żadnych rozwiązań umożliwiających ograniczenie takich potencjalnych uciążliwości do granic nieruchomości, a poprzestaje na gołosłownym tylko stwierdzeniu, że uciążliwości inwestycji pozostaną w granicach działki, co uniemożliwiło Prezydentowi Miasta Dąbrowa Górnicza zweryfikowanie, czy inwestycja jest zgodna z ww. przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 ust. 4 i § 17 pkt 2), a brak takiej weryfikacji świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);
4. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 pkt 3, 4, 5 p.o.ś w zw. z art. 5 ust. 3 tiret 4 Dyrektywy nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. poprzez niezastosowanie tj. nierozważenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z [...] kwietnia 2007 r. z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, iż sporządzony raport oddziaływania na środowisko nie zawiera niezbędnych elementów określonych w art. 52 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 p.o.ś. i art. 5 ust. 3 tiret 4 ww. dyrektywy, tj. nie zawiera opisu analizowanych wariantów inwestycji w sposób określony w ww. przepisach;
5. 3. art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 52 ust. 1 pkt 6 p.o.ś. poprzez niezastosowanie tj. nierozważenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z [...] kwietnia 2007 r. z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, iż sporządzony raport oddziaływania na środowisko nie zawiera niezbędnych elementów określonych w art. 52 ust, 1 pkt 6 p.o.ś., tj. nie zawiera przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko, średnio i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko wynikające z istnienia przedsięwzięcia, wykorzystywania zasobów środowiska, emisji;
6. 4. art 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 52 ust. 1 pkt 1 lit c, pkt 2 i 7 p.o.ś. w zw. z art 5 ust 3 tiret 2 Dyrektywy nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. poprzez niezastosowanie tj. nierozważenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z [...] kwietnia 2007 r. z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, iż sporządzony raport oddziaływania na środowisko nie zawiera niezbędnych elementów określonych w art. 52 ust. 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 i 7 p.o.ś. w zakresie, w jakim nie opisuje przewidywanej wielkości emisji uciążliwości zapachowych (odoru) przez inwestycję oraz jej wpływu na środowisko (w tym przede wszystkim na ludzi) oraz nie przewiduje działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację takiego oddziaływania;
7. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art 52 ust 1 pkt 12 p.o.ś. poprzez niezastosowanie tj. nierozważenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z [...] kwietnia 2007 r. z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, iż sporządzony raport oddziaływania na środowisko nie zawiera niezbędnych elementów określonych w art. 52 ust. 1 pkt 12 p.o.ś. w zakresie, w jakim nie przedstawia propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji;
8. 6. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a, w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art 56 ust. 1 p.o.ś. w zw. z § 12 ust 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezastosowanie tj. nieuwzględnienie, że przy wydawaniu decyzji z [...] kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza dopuścił się naruszenia art. 56 ust. 1 p.o.ś., gdyż w sposób błędny stwierdził, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest zgodna z obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy według tego miejscowego planu teren, na którym zlokalizowano budowę przedmiotowej ubojni, jest oznaczony symbolem RU, który zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż na tym terenie możliwe jest utrzymanie istniejącej zabudowy i urządzeń rolniczej spółdzielni produkcyjnej i ubojni drobiu wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją z możliwością ich remontu przebudowy, nadbudowy i rozbudowy, pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi oraz z ustaleniami tego planu, a więc nie było możliwości prawnych w świetle tego planu wykonania na przedmiotowym terenie budowy nowej ubojni, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, a co świadczy o wydaniu decyzji przez Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz w konsekwencji jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej uwzględnienie.

W piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. PPHU "A." spółka jawna wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia.

Przystępując do wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia zaznaczyć należy, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. dotyczące wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Wyjaśnić trzeba, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji publicznej nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie to nie zmierza bowiem do merytorycznego załatwienia sprawy, a do stwierdzenia, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ograniczając dalsze rozważania do wymienionej w pkt 2 tego przepisu przesłanki rażącego naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie każde naruszenie prawa stwierdzone w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu administracji rodzi skutek nieważność.

Decyzja, nawet wydana z naruszeniem prawa, któremu nie możne przypisać cechy naruszenia rażącego, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki, które uniemożliwiają zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 925/18, z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16, z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3278/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem, gdy wydane przez organ rozstrzygnięcie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Nie można w takim razie mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą.

W tym kontekście Sąd I instancji trafnie zatem uznał, że takiego naruszenia prawa nie wykazano w decyzji Kolegium z [...] listopada 2017 r. Skarżąca kasacyjnie dopatrywała się rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynikającego ze sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 56 p.o.ś. w brzmieniu obwiązującym w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta uzależniał możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren, na którym planowane był przedsięwzięcie objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Nr XLII/795/05 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 31 maja 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w rejonie S. i K. Przedsięwzięcie miało zostać zrealizowane na terenach oznaczonych w planie symbolem RU.

W § 12 ust. 2 planu ustalono przeznaczenie podstawowe dla terenów oznaczonych symbolem RU jako zabudowa produkcyjno - usługowa, służąca obsłudze produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w tym rolnicza spółdzielnia produkcyjna, ubojnia zwierząt itp. W § 12 ust. 4 planu ustalono, że warunkiem realizacji wszystkich inwestycji jest wykazanie iż potencjalna uciążliwość obiektów na środowisko jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz ogranicza się do granic terenu, do którego odnosi się tytuł prawny. § 12 ust. 5 pkt 1 planu przewiduje następujące zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów: "utrzymuje się istniejącą zabudowę i urządzenia rolniczej spółdzielni produkcyjnej i ubojni drobiu wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją z możliwością ich remontu, przebudowy, nadbudowy i rozbudowy pod warunkiem zgodności z przepisami odrębnymi oraz ustaleniami niniejszego planu".

Natomiast § 17 pkt 2 planu na terenach obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych RU dopuszcza lokalizację inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach odrębnych, pod warunkiem wykonania odpowiednich zabezpieczeń, powodujących ograniczenie wszelkich uciążliwości do granicy działki budowlanej, na której inwestycja jest lokalizowana.

Słusznie Sąd I instancji przyjął, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ewentualna sprzeczność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie ubojni drobiu, z przywołanymi powyżej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącymi ograniczenia uciążliwości do granic nieruchomości na której przewidziana jest inwestycja, nie może być oceniana jako rażące naruszenie prawa. Sąd I instancji trafnie uznał, że użyte w § 12 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęcie potencjalnych uciążliwości, jest pojęciem nieostrym, dającym szerokie pole do jego interpretacji, a możliwość realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia powinna być oceniana w kontekście wszystkich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Już sama ta okoliczność świadczy, że organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie mógł naruszyć art. 56 p.o.ś. w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że już w wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 511/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, iż w toku postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań Prezydent Miasta zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej o informacje czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzyskał w tym zakresie potwierdzenie tej zgodności. Okoliczność ta ma niewątpliwie wpływ na ocenę czy w rozpoznawanej sprawie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 56 p.o.ś.

Podkreślenia wymaga, że rolą organu w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie było ponowne rozparzenie sprawy pod kątem jakichkolwiek naruszenia przepisów. Organ powinien bowiem ograniczyć się do badania czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie każde naruszenie przepisów prawa, może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji dokonana przez Kolegium szczegółowa analiza raportu o oddziaływaniu na środowisku, pod kątem zgodności inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie oddziaływania inwestycji na grunty sąsiednie, wykraczała poza ramy badania przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zatem nie sposób uznać, iż w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis art. 56 p.o.ś. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż brak było podstaw do uznania, że w omawianym zakresie decyzja Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] kwietnia 2007 r. dotknięta była wadą kwalifikowana skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji.

Nietrafne okazały się zarzuty podniesione w pkt 2-5 skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji niedokonanie oceny podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w kontekście wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień przy sporządzaniu raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie uznał, że nie był uprawniony do dokonania takiej oceny, bowiem rozpoznając skargę na decyzję Kolegium z [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany był wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 511/13. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd ponownie orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszych orzeczeniach sądu. Autor skargi kasacyjnej pominął okoliczność, iż w prawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zakwestionował ocenę Kolegium, iż postępowanie dowodowe zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd wskazał przy tym na konkretne parametry przedsięwzięcia będące następnie podstawą sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko, który stanowi zasadniczy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne było stanowisko Sądu I instancji, iż prawidłowość postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być przedmiotem ponownej kontroli tego Sądu.

Niezasadny jest również zarzut zawarty w pkt 6 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził stanowiska, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wskazanym przez autora skargi kasacyjnej. Zauważyć trzeba, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2017 r. wyraziło korzystne dla inwestora stanowisko, opowiadając się za przyjęciem szerokiej interpretacji pojęcia "rozbudowy" użytego w § 12 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego uznając, że należy przez to rozumieć również budowę nowych obiektów w ramach funkcjonującego zakładu.

Tym samym rozpoznając skargę inwestora od decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., Sąd I instancji, mając na uwadze treść art. 134 § 2 p.p.s.a., słusznie nie zakwestionował korzystnego dla niego stanowiska Kolegium w zakresie wskazanym przez autora skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sąd nie uwzględnił wniosku PPHU "A." spółka jawna o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej.