Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r. sygn. IV SA/Wa 1051/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), oddalił skargę M.G. i R.G. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] Postanowieniem tym GDOŚ uchylił w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954, dalej: "ustawa o zapobieganiu szkodom"), nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. GDOŚ wskazał, że żądanie Skarżących określone było jako żądanie wypłaty odszkodowania, co wykluczało prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy ustawy o zapobieganiu szkodom.
Natomiast odnośnie do działań naprawczych naprowadził, że sprawa w tym przedmiocie z wniosku Skarżących z 2009 roku była przedmiotem odrębnego postępowania. Postępowanie to zakończone zostało decyzją GDOŚ z dnia [...] września 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ z dnia [...] lipca 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Skarga Skarżących na tę decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 736/17.
W tym stanie sprawy uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. GDOŚ wskazał, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie powoduje wszczęcia postępowania nieważnościowego; uruchamia jedynie tzw. postępowanie wstępne. Podkreślił, że oddalenie skargi wnioskodawców w sprawie IV SA/Wa 736/17 nastąpiło z przyczyn merytorycznych. Niedopuszczalna jest w takim przypadku ocena ewentualnego wystąpienia wad kwalifikowanych postanowienia z dnia 14 lutego 2017 r. (art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a"). Byłoby to bowiem równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w tej konkretnej sprawie. To zaś jest niedopuszczalne z punktu widzenia treści przepisu art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.").
W skardze Skarżący domagali się skutecznego zobowiązania GDOŚ do zajęcia się sprawą dewastacji jeziora, lasu i działki.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, gdyż postanowienie wydane w oparciu o art. 61a K.p.a. (jak zaskarżone) ma charakter formalny, tj. jest wynikiem przyjęcia przez organ, że zachodzą przeszkody prawne do prowadzenia postępowania. Oznacza to m.in., że organ nadzoru w takim przypadku nie orzeka co do istoty sprawy, tj. nie formułuje ocen co do zasadności zarzutów wydania aktu administracyjnego w warunkach nieważności, a jedynie stwierdza, że zachodzą przeszkody do przeprowadzenia takiej merytorycznej oceny. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podstawą odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego może być w szczególności okoliczność, że sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na kwestionowaną decyzję lub postanowienie. WSA podkreślił, że na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny może wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca.
Jeżeli zatem dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. Ponadto oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co dotyczy również wyroków oddalających skargę. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta z waloru prawomocności materialnej (art. 170 P.p.s.a.) oraz powagi rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana. Zatem, co do zasady, prawomocne oddalenie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia. WSA podkreślił także, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie: postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.
W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. WSA zaakcentował, że co do zasady prawomocność materialna wynikająca z art. 170 P.p.s.a zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. (powołując się w tej kwestii na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09). W konkluzji WSA podkreślił, że w sprawie sygn. IV SA/Wa 736/17 oddalenie skargi miało charakter merytoryczny, a powodem jej oddalenia było stwierdzenie przez WSA, że postanowienie GDOŚ z dnia [..] lutego 2017 r. nie jest obarczone jakąkolwiek z wad uzasadniających wyeliminowanie tego orzeczenia z obrotu prawnego, w tym wadą skutkującą nieważnością tego postanowienia (art. 145 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.).
W postępowaniu przed organem ani w postępowaniu przed sądem Skarżący nie twierdzili, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie GDOŚ tożsame z postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2017 r., albo zachodzi inna przyczyna nieważności, która nie mogła być znana Sądowi orzekającemu w sprawie IV SA/Wa 736/17 na podstawie akt. Zatem w sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwalałyby, pomimo istnienia w obrocie prawomocnego wyroku WSA oddalającego skargę, wszcząć postępowanie nieważnościowe i wydać postanowienie co do istoty w odniesieniu do postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...].
W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli wyrok WSA w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznania skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu według norm przepisanych prawem. Zaskarżonemu "postanowieniu" zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że wniosek Skarżących z dnia 16 kwietnia 2018 r. inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie był wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] podczas gdy pismo to mogło być potraktowane jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania np. o wydanie decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych z uwagi na dewastację jeziora dokonaną po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. ewentualnie o wypłatę odszkodowania za szkody powstałe po wydaniu tej decyzji. Skarżący nie sprecyzowali jednoznacznie żądań zawartych w piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r., jednakże treść tego pisma wskazuje, że cały czas następuje dewastacja jeziora i okolicznych terenów, tym samym wniosek ten należało potraktować jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania z uwagi na dewastację jeziora, które miało miejsce już po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Organ administracji uznając, że wniosek Skarżących obejmuje jedynie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji poprzestał jedynie na przeprowadzeniu dowodów z posiadanych akt sprawy podczas, gdy w sprawie uzasadnione było przeprowadzenie specjalistycznych opinii biegłych specjalistów z zakresu ochrony środowiska na okoliczności występowania lub zagrożenia skażenia środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173 § 1 P.p.s.a.). Wobec tego zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może być skierowany do "postanowienia", jak to zostało ujęte w petitum skargi kasacyjnej. Pomimo tej nieprawidłowości Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro Skarżący zaskarżyli wyrok WSA z dnia 31 maja 2019 r. w całości, to zarzut naruszenia przepisów postępowania skierowany jest do tego wyroku.
Stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. skarga kasacyjna podnosi, że niewłaściwie przyjęte zostało, jakoby wniosek Skarżących z dnia 16 kwietnia 2018 r. inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie był wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...]. Jednocześnie naprowadza, że pismo to mogło być potraktowane jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania, np. o wydanie decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych z uwagi na dewastację jeziora dokonaną po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., ewentualnie o wypłatę odszkodowania za szkody powstałe po wydaniu tej decyzji.
Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r. zatytułowane "zażalenie na Regionalnego Dyrektora Ochrona Środowiska (...)" nie określało jednoznacznie żądań Skarżących. W piśmie tym Skarżący domagali się bowiem zarówno wyciągnięcia wniosków łącznie z wydaleniem z pracy Dyrektora, jak również spowodowania wykupu zniszczonej nieruchomości wraz z zakazem bezprawnego działania ze szkodą dla otoczenia. W związku z taką treścią, GDOŚ pismem z dnia 29 maja 2018 r. wezwał Wnioskodawców do sprecyzowania żądania, w terminie 14 dni, pouczając jednocześnie, że przy braku odpowiedzi pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r. potraktowane zostanie w dwojaki sposób.
Po pierwsze, jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia GDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. uchylającego w całości postanowienie RDOŚ z dnia [...] grudnia 2016 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych. Po drugie, jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia GDOŚ z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. orzekającego o zwrocie Skarżącym podania dotyczącego wypłaty odszkodowania. Z akt wynika, że wezwanie o sprecyzowanie podania z dnia 16 kwietnia 2018 r. doręczono Skarżącym w dniu 4 czerwca 2018 r.; Skarżący, mimo upływu terminu, nie odpowiedzieli na wezwanie. W tej sytuacji GDOŚ, zgodnie z pouczeniem, wszczął dwa odrębne postępowania, przy czym w rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczy postanowienia GDOŚ z dnia [...]lutego 2017 r.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (...). Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Obowiązkiem sądu jest również rozpoznanie sprawy w jej granicach. Granice sprawy, jak ma to miejsce w tym przypadku, wyznacza wniosek inicjujący podstępowanie oraz treść zaskarżonego aktu. Wobec tego o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić.
W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie występuje, bowiem WSA nie wykroczył poza granice sprawy. Przy wyjątkowo niejasnym wniosku z dnia 16 kwietnia 2018 r. i biernej postawie Skarżących GDOŚ, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia 29 maja 2018 r., wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że Skarżący nie udzielając odpowiedzi na wezwanie organu o sprecyzowanie żądania, zgodzili się na zaproponowany przez organ sposób rozpoznania podania.
Zatem WSA dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie wykroczył poza granice sprawy, które Skarżącym wskazał organ, a które milczeniem zostało zaakceptowane. Na marginesie, nawet w skardze kasacyjnej jednoznacznie nie podano, z jakim żądaniem Skarżący zamierzali wystąpić składając pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r. Wskazano jedynie i to alternatywnie, w jaki jeszcze inny sposób podanie mogło zostać odczytane.
Jeśli chodzi natomiast o uchybienia popełnione w postępowaniu administracyjnym to skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie konkretne uchybienia miały miejsce oraz, że uchybienia te zostały przez WSA pominięte przy rozpoznawaniu skargi. Nie naprowadza też, na czym miałoby polegać naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., nie mówiąc już o wykazaniu, że naruszenie tych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna podnosi jedynie brak przeprowadzenia dowodu ze specjalistycznych opinii biegłych specjalistów z zakresu ochrony środowiska na okoliczności występowania lub zagrożenia skażenia środowiska, co w ocenie Skarżących powinno mieć miejsce, gdyby organ w odmienny sposób potraktował pismo Skarżących z dnia 16 kwietnia 2018 r. Tymczasem, jak wyżej wskazano, organ prowadził postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. Tak zakreślone granice sprawy w żadnym wypadku nie wymagały w tym postępowaniu dopuszczenia dowodu z opinii biegłych. Wobec tego WSA zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 K.p.a. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 134 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z pouczeniem, organ wszczął również postępowanie w drugiej ze spraw (dotyczącej postanowienia GDOŚ z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. orzekające o zwrocie Skarżącym podania dotyczącego wypłaty odszkodowania). Z akt administracyjnych wynika, że w sprawie tej postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., z uwagi na wniesienie przez Skarżących skargi do WSA na to postanowienie. Skarga zarejestrowana została pod sygnaturą IV SA/Wa 1065/17 i jak wynika z sytemu internetowego, WSA wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. skargę oddalił. Wyrok jest prawomocny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.