Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Po 869/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, z dnia [...] marca 2005 r., w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych i przyłącza kanalizacji deszczowej na działce nr [...], ark. mapy [...], obręb G., w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
"[...]" Sp. z o.o. w P. złożyła do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i budowie parkingu dla samochodów ciężarowych przylegającego do parkingu na działkach nr [...] i [...], wraz z przyłączem kanalizacji deszczowej. Kierownik Wydziału Urbanistyki i Architektury, powołując się na przepis art. 60 ust.1 w związku z art. 53 ust.4 i 5 oraz art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniósł o uzgodnienie przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust.4 pkt 6 w/w ustawy). Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. jako prezydenta miasta na prawach powiatu, uzgodnił lokalizację inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów ciężarowych i przyłącza kanalizacji deszczowej na działce nr [...], ark. [...], obręb G., w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Orzekł, iż uzgodnienie dotyczy kwestii związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji, a nadto, że realizacja inwestycji nie wymaga zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 106 K.p.a., art. 64 ust.1 w związku z art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz art. 5 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266). W uzasadnieniu organ stwierdził, że działka nr [...] stanowi teren zabudowany oraz grunt rolny klasy VI, wykształcony z gleb pochodzenia mineralnego, który nie wymaga zezwolenia na wyłączenie z produkcji. Postanowienie to doręczono "[...]" Sp. z o.o. w dniu 21 marca 2005 r. Wnioskodawca nie złożył zażalenia. W dniu [...] maja 2005 r. do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego wpłynęło pismo Stowarzyszenia "[...]" w P. z wnioskiem o doręczenie Stowarzyszeniu postanowienia uzgadniającego inwestycję.
Stowarzyszenie dołączyło do wniosku postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2005 r., dopuszczające Stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 i 2 K.p.a., jako organizację społeczną, do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy budowy parkingu. Postanowienie uzgadniające doręczono Stowarzyszeniu w dniu 13 maja 2005 r., a 19 maja 2005 r. Stowarzyszenie złożyło zażalenie, w którym zarzuciło uchybienia proceduralne (nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego). W szczególności Stowarzyszenie podniosło, że parking istnieje od 2003 r. i toczą się postępowania w sprawie nakazania rozbiórki parkingu, przywrócenia terenu do poprzedniego stanu zagospodarowania oraz przeprowadzenia przeglądu ekologicznego dla tego terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że skarżący nie uzasadnił należycie zarzutu naruszenia przywołanych przepisów. Według Kolegium, organ uzgadniający pierwszej instancji dokonał uzgodnień pod kątem wymaganym przepisami art. 60 ust.1 oraz art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie oparł się zapisach w ewidencji gruntów oraz na mapie glebowo-rolniczej. Były to dowody wystarczające do ustalenia, że działka nr [...] stanowi teren zabudowany oraz grunt rolny klasy VI wytworzony z gleb pochodzenia mineralnego, który nie wymaga zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej oraz do podjęcia rozstrzygnięcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie "[...]" w P. Zarzuciło, iż organ odwoławczy, z naruszeniem art. 138 K.p.a., dopuścił się uchybień zarzuconych w zażaleniu postanowieniu organu pierwszej instancji.
Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga została uwzględniona z przyczyn, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, wziął pod uwagę z urzędu. Skarżący został dopuszczony do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zaś przedmiotem skargi nie jest decyzja kończąca to postępowanie, lecz postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie wydane w trybie art. 106 K.p.a., na podatnie art. 64 ust.1 w związku z art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowienie wydane w trybie art. 106 K.p.a. jest zaskarżalne. Przysługuje na nie zażalenie, które wnosi się w terminie 7 dni, od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy, któremu zostało przekazane do rozpoznania zażalenie skarżącego na postanowienie z dnia [...] marca 2005 r., winien zbadać, czy zostało ono wniesione w terminie. Taka potrzeba, w ocenie Sądu, istniała tym bardziej, że przekazując owo zażalenie przy piśmie z dnia [...] maja 2005 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego poinformował organ odwoławczy, że zażalenie zostało złożone z uchybieniem terminu.
Sąd ustalił, iż postanowienie z dnia [...] marca 2005 r., jak wynika z adnotacji na postanowieniu oraz z potwierdzeń odbioru, zostało doręczono jedynie inwestorowi i Urzędowi Miasta P. Należy zatem przyjąć, że doręczenie skarżącemu kopii postanowienia dopiero w maju 2005 r., i to na jego wniosek, nie miało wpływu na bieg terminu do zaskarżenia postanowienia. W sytuacji bowiem w której inwestor nie wniósł zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, termin do wniesienia zażalenia przez Stowarzyszenie skończył się dla Stowarzyszenia z upływem siódmego dnia terminu, w jakim mogła wnieść zażalenie strona, której doręczono postanowienie.
Sąd wywodził dalej, iż tylko terminowe wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencję do ponownego rozstrzygnięcia. Później postanowienie staje się ostateczne i nie może być kontrolowane w zwykłym trybie instancyjnym. Zdaniem Sądu, Stowarzyszenie miało legitymacją do wniesienia skargi. Wynika to z postanowienia, na podstawie którego Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na potrzeby którego wydano postanowienie w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji. Skoro zaś na postanowienie nie służy zażalenie (art. 31 § 2 K.p.a.), to strona będzie mogła je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji.
W skardze kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w P. zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Oparła skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 50 § 1 P.p.s.a. – poprzez rozpoznanie skargi wniesionej przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia skargi (niespełniający przesłanek wskazanych w tym przepisie),
- - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. – poprzez nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy wnoszący skargę nie był uprawniony do jej wniesienia,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy,
- - art. 111 § 2 w związku z art. 135 P.p.s.a. – poprzez brak połączenia ze sobą kilku oddzielnych spraw, mimo że dotyczą aktów wydanych w granicach tej samej sprawy administracyjnej, tym bardziej, że skargi zostały złożone w tym samym dniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przypomniała, ze na rozprawie w dniu 9 maja 2006 r. zakwestionowała, w formie załącznika do protokołu rozprawy, legitymację Stowarzyszenia do wniesienia skargi. Sąd nie podzielił tego poglądu powołując się jedynie na dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i możliwość zakwestionowania prawidłowości postanowienia w odwołaniu od decyzji. Zdaniem Spółki, Sąd a priori, bez zbadania przesłanek z art. 50 § 1 P.p.s.a. założył istnienie po stronie Stowarzyszenia legitymacji skargowej. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnia organizację społeczną do wniesienia skargi w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób. Tymczasem z akt postępowania nie wynika, aby Stowarzyszenie działało w interesie jakiejkolwiek konkretnej osoby. Fakt, że Prezydent dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu głównym nie dowodzi tego, by brało ono udział w tym postępowaniu z uwagi na interes prawny innych osób.
Tym bardziej, zdaniem skarżącej Spółki, nie przesądza to o działaniu Stowarzyszenia w interesie prawnym osób trzecich w postępowaniu uzgodnieniowym. Niezależnie od tego, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie przesądza o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi (o spełnieniu przesłanek z art. 50 § 1 P.p.s.a.). Nadto, według wnoszącego skargę kasacyjną, w świetle § 6 ust. 3 Statutu Stowarzyszenia, brak jest postaw do przyjęcia, iż wniesienie przez Stowarzyszenie skargi było działaniem w zakresie jego statutowej działalności. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym. Rozwijając zarzut naruszenia art. 111 § 2 P.p.s.a. skarżący wywodził, że gdyby przepis ten Sąd zastosował, to nie mógłby odwołać się do postępowania głównego, w którym także wniesiono skargę. Wówczas Sąd zbadałby kwestię legitymacji do złożenia skargi w kontekście prawidłowości uczestnictwa Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym.
Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie zarzutu stawianego przez uczestnika w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji skutkowałoby odrzuceniem skargi, a nie uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "[...]" wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Stwierdziło, że jest organizacją społeczną, której celem jest ochrona środowiska oraz przyrody, w szczególności obszaru dzielnicy [...] w P. Zgodnie z art. 33 Prawa ochrony środowiska, organizacja ekologiczna, którą jest Stowarzyszenie, uczestniczy na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa poprzez zgłoszenie organowi woli uczestniczenia w postępowaniu. Według Stowarzyszenia, postępowanie, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie, ma charakter postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby jest, zdaniem Stowarzyszenia, legitymowana tymi postanowieniami Statutu, które określają cel działania całej organizacji oraz jej organów.
Wobec tego każdy cel działania określony w Statucie może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania. Cele działalności statutowej Stowarzyszenia mają chronić interesy indywidualne i grupowe zrzeszonych członków. Stowarzyszenie zostało skutecznie dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym. Złożyło skargę w sprawie dotyczącej innych osób, która związana jest bezpośrednio z działalnością statutową Stowarzyszenia. Miało więc legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Od razu poza rozważaniami pozostawić należy nieważność, gdyż zaskarżony wyrok nie jest dotknięty wadami określonymi w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Nie jest usprawiedliwiona podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 111 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez niewydanie zarządzenia o połączeniu ze sobą kilku oddzielnych spraw. Zarzut nie precyzuje, która z dyspozycji art. 111 § 2 P.p.s.a. powinna być przez Sąd pierwszej instancji zastosowana: łączne rozpoznanie lub rozstrzygnięcie. Nie wykazano także w podstawie kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, że zachodziły przesłanki hipotezy art. 111 § 2 P.p.s.a., czyli toczenie się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym sprawy, z którą należałoby połączyć niniejszą sprawę oraz pozostawanie tych spraw ze sobą w związku.
Niezależnie od tego stwierdzić przyjdzie, że ewentualne naruszenie art. 111 § 2 P.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Połączenie dwóch oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie tworzy z tych spraw jedną nową sprawę. Połączenie podyktowane względami technicznymi i ekonomią procesową nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal dwiema samodzielnymi sprawami (por. wyrok SN z dnia 22 września 1967 r., sygn. akt I CR 158/67, OSNC 1968/6/105; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 1561/04, POP 2006/5/81). Zarówno więc w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jak i w prowadzonym w stosunku do niego postępowaniu incydentalnym uzgodnieniowym, samodzielnej ocenie podlega legitymacja procesowa skarżącego.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, mimo że skarżący nie był uprawniony do jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do tego zarzutu, gdyż "wycofanie" go przez wnoszącego skargę kasacyjną w trakcie rozprawy odwoławczej nie miało charakteru cofnięcia skargi kasacyjnej. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001/6/86; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA 2005/4/62). Oddalenie skargi nie dotyczy natomiast takich sytuacji, kiedy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. (patrz: Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 258). Do podmiotów mieszczących się w kręgu określonym w art. 50 § 1 P.p.s.a. niewątpliwie należy organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Kwestia, czy organizacja społeczna ma legitymację skargową jest przedmiotem oceny merytorycznej, której treść zależy od spełnienia przez organizację wymogów materialnych i proceduralnych określonych w art. 50 § 1 P.p.s.a.: działania w zakresie statutowej działalności, w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób i uprzedniego brania udziału w postępowaniu administracyjnym.
Właśnie zagadnienie merytorycznej oceny legitymacji skargowej zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej na tyle skutecznie, iż spowodowało jej uwzględnienie. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do Sądu pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Pomijając sytuacje, w których legitymacja skargowa może być wywodzona z interesu prawnego opartego na przepisach proceduralnych i ustrojowych (por. Wojciech Chróścielewski, glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, OSP 2005/11/579-582), legitymacja skargowa wywodzona z interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego, w tym także interesu prawnego innych osób, ma charakter prawnomaterialny. Taka legitymacja skargowa jest instytucją prawa materialnego i błędne zastosowanie przepisów z których wywodzony jest interes prawny prawnomaterialny stanowić powinno podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 641/05, niepublikowanego, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 266347).
Natomiast brak zbadania legitymacji skargowej stanowi naruszenie obowiązku proceduralnego wynikającego z art. 50 § 1 P.p.s.a. Podstawa kasacyjna, sformułowana jako zarzut naruszenia przepisu postępowania, odnoszący się do art. 50 § 1 P.p.s.a., mieści się zatem w zakresie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Obowiązek zbadania legitymacji skargowej dotyczy także organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 155-156; wyrok SN z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt III RN 58/98, OSNP 1999/14/444). Nie do zaakceptowania jest pogląd, iż warunek brania udziału w postępowaniu administracyjnym jest wystarczający dla uznania, iż organizacja społeczna ma legitymacje do wniesienia skargi. Stanowisko takie byłoby sprzeczne z brzmieniem art. 50 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie ogranicza przesłanek uprawnienia organizacji społecznej do wniesienia skargi do brania udziału w postępowaniu administracyjnym.
Jak już wyżej zasygnalizowano, jest to warunek konieczny, ale niewystarczający. Nadto, organizacja społeczna powinna wykazać, iż wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób oraz, że działa w zakresie jej statutowej działalności (por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s. 125).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku odczytać można stanowisko, według którego dopuszczenie organizacji społecznej do brania udziału w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wiążące dla sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt kończący postępowanie o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy terenu. Ten pogląd doprowadził do niezbadania legitymacji skargowej organizacji społecznej – Stowarzyszenia "[...]" w P. – w postępowaniu sądowym, mimo podniesienia tej kwestii przez uczestnika postępowania sądowego, a więc do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku wynikającego z art. 50 § 1 P.p.s.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z zasadą skargowości i kontradyktoryjnym charakterem postępowania przed sądem administracyjnym, wynikającym z art. 50 P.p.s.a., brak po stronie skarżącego uprawnienia do wniesienia skargi, określanego jako legitymacja skargowa, skutkuje oddaleniem skargi, bez uruchamiania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. J. P. Tarno, op. cit. s. 150; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 121).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.