Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 684/18, na skutek skargi "[...]" Sp. z o.o. w D. uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z [...] kwietnia 2018 r., którą, powołując się na art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, ustalono skarżącemu opłatę stałą w wysokości 50.948 zł za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki W. Organ administracji ustalając wskazaną opłatę uwzględnił udzielone skarżącej przez Marszałka Województwa [...] [...] grudnia 2015 r. pozwolenie wodnoprawne i określoną w tym pozwoleniu maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód w wysokości 2.010 m3/h, wynoszącą po przeliczeniu 0,5583333333 m3/s. Uwzględniając tak określoną maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód, opłatę stałą ustalono według następującego wyliczenia: 250 x 365 x 0,5583333333, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód, wyrażonej w m3/s. Zaskarżona decyzja została wydana w związku z informacją roczną o wysokości opłaty stałej z 20 marca 2018 r. i reklamacją skarżącej.
Skarżąca w skardze twierdziła, że opłata stała powinna być ustalona z uwzględnieniem drugiego parametru dotyczącego ilości wprowadzanych ścieków do wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, mianowicie wyrażonego m3 na dobę i powinna wynosić 25.506 zł.
Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. W szczególności uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. "w zakresie obowiązku sporządzenia wszechstronnego, rzetelnego i pełnego uzasadnienia prawnego orzeczenia, które obrazuje sposób wykładni oraz stosowania regulacji materialnoprawnej uznanej przez organ za podstawę rozstrzygnięcia sprawy".
Stwierdził też, że art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne budzą na tyle poważne wątpliwości interpretacyjne na tle pozwoleń wodnoprawnych określających maksymalne ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, że przedstawienie szczegółowej argumentacji przez organ administracji w tym zakresie było konieczne. Jednocześnie stwierdził, że nie jest uzasadnione, aby sąd administracyjny dokonywał pierwotnej konkretyzacji norm prawa materialnego bez uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ administracji. Według Sądu pierwszej instancji ma to o tyle istotne znaczenie, że możliwa jest interpretacja powołanego przepisu prawa materialnego zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłat za korzystanie z usług wodnych.
Sąd zwrócił przy tym uwagę na art. 7a k.p.a., w którym ustanowiono zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony postępowania administracyjnego i przedstawił wyliczenie, z którego wynika, że w zależności od tego, czy do ustalenia opłaty stałej przyjmie się maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód wyrażoną w pozwoleniu wodnoprawnym w m3/h, czy w m3 na dobę opłata ta będzie wynosić odpowiednio 50.947,91 zł albo 25.506 zł.
Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ administracji powinien wyjaśnić przyczyny wyboru określonego wskaźnika do ustalenia opłaty stałej oraz dokonać tego wyboru z uwzględnieniem wszystkich dopuszczalnych metod wykładni, w tym z zastosowaniem art. 7a k.p.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji polecił, aby organ administracji odniósł się do podnoszonego przez skarżącą argumentu, według którego przyjęcie maksymalnego wskaźnika wyrażonego w m3/s prowadzi do naruszenia maksymalnego wskaźnika wyrażonego w m3 na dobę.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem obowiązku sporządzenia wszechstronnego, rzetelnego i pełnego uzasadnienia prawnego orzeczenia, bez zobrazowania sposobu wykładni i zastosowania regulacji materialnoprawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia sprawy, to jest art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne; w ocenie skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono podstawy faktyczne rozstrzygnięcia, które nie były sporne i nie wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego ani szczegółowego odniesienia się do nich; zdaniem skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia, która nie wymagała wyjaśnienia, lecz tylko zastosowania w oparciu o najwyższą wartość dotyczącą ilości wprowadzanych do wód ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym po przeliczeniu na m3/s bowiem art. 271 ust. 5 Prawa wodnego stanowi swoisty wzór matematyczny służący do wyliczenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a.; w ocenie skarżącego kasacyjnie brak przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie wywołuje wątpliwości interpretacyjnych.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten w zakresie zwrotu "maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażona w m3/s" w odniesieniu do pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2015 r., w którym określono dwa maksymalne wskaźniki zrzutów ścieków, mianowicie dobowy i godzinowy, budzi wątpliwości co do wykorzystania właściwego wskaźnika w celu obliczenia opłaty stałej; w ocenie skarżącego kasacyjnie literalne brzmienie powołanego przepisu od razu wskazuje, że chodzi o najwyższą wartość w znaczeniu matematycznym, jaką można osiągnąć po przeliczeniu na m3/s, przy skonfrontowaniu wyników przeliczenia z użyciem jednego i drugiego wskaźnika, a nie o maksymalny wskaźnik zrzutu ścieków.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 ze zm.) wywoływał istotne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania go, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Tak sformułowany przepis nie daje jednoznacznej wskazówki, jak postąpić, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie jest wyrażona w m3/s.
Na jego podstawie można by przyjąć, że w takiej sytuacji należy przeliczyć na m3/s określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w odniesieniu do innej jednostki czasu. Jednakże istotne wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym określono więcej niż jeden parametr dotyczący maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odnoszący się do różnych jednostek czasu i te ilości są ze sobą sprzeczne.
Tak jest w rozpoznawanej sprawie, gdzie w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] grudnia 2015 r. określono dwa parametry dotyczące maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód w odniesieniu do dwóch jednostek czasu: godziny (2.010 m3/h) oraz doby (24.150 m3/dobę). I nie jest przy tym tak, że są to te same wartości, tyle że w odniesieniu do różnych jednostek czasu. Mianowicie parametr mówiący o maksymalnej ilości w odniesieniu do godziny nie oznacza, że ilość w odniesieniu do doby wynosi dwudziestoczterokrotność parametru godzinowego, czyli 48.240 m3 (2.010 x 24 = 48.240). Parametr dobowy wynosi bowiem 24.150 m3. Nie jest więc tak, jak twierdzi się w skardze kasacyjnej, że literalne brzmienie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego dawało podstawę do przyjęcia, że chodzi o najwyższą matematyczną wartość, jaką można było osiągnąć po przeliczeniu maksymalnych ilości ścieków podanych w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda na m3/s.
Nie można bowiem zignorować argumentu skarżącej podnoszonego już w reklamacji od informacji rocznej o opłacie stałej, że parametr odnoszący się do doby stanowi dalej idące ograniczenie ilości ścieków, jakie skarżąca może wprowadzić do wód niż parametr odnoszący się do godziny.
Istotne jest też to, że w zależności od tego, który parametr zostanie przyjęty do ustalenia opłaty stałej, opłata ta będzie miała inną wysokość. W rozpoznawanej sprawie stawką jest wybór pomiędzy opłatą w wysokości 50.948 zł, a opłatą w wysokości 25.506 zł.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego budziła istotne wątpliwości oraz że powinno się w związku z tym zastosować art. 7a k.p.a. Dodać należy, że według art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującego od 1 czerwca 2017 r. i mającego zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jak wynika z art. 7a § 2 k.p.a., jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego oraz w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
Powołany art. 7a § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie ponieważ sprawa dotyczyła nałożenia na stronę postępowania obowiązku, mianowicie obowiązku zapłaty, i nie występowały w niej sporne interesy oraz interesy osób trzecich. Ponadto nie zachodziły żadne okoliczności wyłączające jego zastosowanie określone w art. 7a § 2 k.p.a.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji powinien był rozstrzygnąć o tym, czy sposób zastosowania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przez organ administracji był prawidłowy. Stanowisko organu administracji, mając na uwadze także to, że organ nie uwzględnił umotywowanej reklamacji skarżącej, było w zakresie wykładni i stosowania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego jednoznaczne i wyraźne, w tym także w zakresie wyboru jednego z parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym do ustalenia opłaty stałej. Możliwa więc była ocena tego stanowiska.
Ocena ta zaś powinna być taka, że organ administracji dokonał błędnej wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Wobec wątpliwości, jakie wywołuje wykładnia powołanego przepisu, mając na uwadze art. 7a § 1 k.p.a, należało przyjąć, że w przypadku, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s, ale określono tę ilość na więcej niż jeden sposób, wyrażając ją w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda, do ustalenia opłaty stałej należy przyjąć sposób wyrażenia ilości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi korzystniejszy dla zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty. W świetle takiej wykładni art. 271 ust. 5 Prawa wodnego zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja była wadliwa z powodu naruszenia powołanego przepisu prawa, co uzasadniało jej uchylenie przez Sąd pierwszej instancji.
Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.