Uzasadnienie
- 1. Wyrokiem z 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 659/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. Z. (dalej: "skarżąca", "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium") z [...] maja 2019 r., nr [...]. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] marca 2019 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "legalizacja samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji indywidualnej, studni wierconej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe" na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie B.
- 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły granice obszaru analizowanego dla działki nr [...] i co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...];
- b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazuje powyższy przepis, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności faktycznych przedstawionych przez skarżącą;
- b) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga była uzasadniona, bowiem organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
- 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
- 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, CBOSA).
- 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty wskazane w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej. W ramach tych zarzutów skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki nr [...] w odległości trzykrotności frontu tej działki. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego odgrywa kluczową rolę w ocenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W aktualnym stanie prawnym zasady wyznaczania obszaru analizowanego zostały określone w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Natomiast w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji Kolegium, zasady te były określone w § 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Odnosząc tę regulację do realiów niniejszej sprawy należy przypomnieć, że front działki nr [...] wynosi ok. 16 m. Autor analizy wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 50 m. Tak wyznaczona odległość granic obszaru analizowanego jest zatem zgodna z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Jeżeli chodzi o podnoszony przez skarżącą postulat rozszerzenia granic obszaru analizowanego, to należy podkreślić, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (por. np. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2321/21, CBOSA). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2650/15, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy brak jest takich szczególnych okoliczności, związanych z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałaby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Okolicznością taką nie może być w każdym razie to, że budynki położone w bliskim sąsiedztwie działki inwestora zostały również wzniesione w warunkach samowoli budowlanej (zob. załącznik graficzny nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić wokół działki inwestora. Wynika to wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia (verba legis: "właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej"). Wymóg ten jest ściśle związany z potrzebą zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Otóż z punktu widzenia realizacji tych wartości istotna jest analiza istniejącego zagospodarowania z każdej strony działki inwestora. W pewnych przypadkach, z uwagi na charakterystykę danego terenu, konieczne może być wyznaczenie terenu objętego analizą urbanistyczną w sposób nieodpowiadający kształtem figurze okręgu, ale może to być przykładowo również elipsa. W szczególności, w realiach danej sprawy może zachodzić potrzeba rozszerzenia granic terenu analizowanego po dwóch stronach terenu inwestycji. Takie działania organu powinny jednak zostać dokładnie uzasadnione w analizie, a podstawą takiego nietypowego ukształtowania granic obszaru analizowanego musi być potrzeba zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 237/20, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy jedyną przyczyną, która miała uzasadniać, zdaniem skarżącej, rozszerzenie granic obszaru analizowanego w kierunku północnym było to, że w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje wyłącznie zabudowa wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Tego rodzaju okoliczność nie ma związku z realizacją wartości wskazanych w art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. Można dodać, że postulowany sposób rozszerzenia granic obszaru analizowanego, w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej, byłby niedopuszczalny również w świetle zasady praworządności (art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP). Należy tu się odwołać do powszechnie przyjętej w demokratycznych porządkach prawnych zasady prawa polegającej na założeniu, że strona nie może czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur).
- 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty z punktu 1b petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim, zarzuty te, dotyczące kwestii relacji między funkcją zabudowy mieszkalnej oraz zabudowy rekreacji indywidulanej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mają w istocie charakter wtórny wobec omówionych w punkcie 3.4. zarzutów dotyczących kwestii rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Skoro bowiem zarzuty dotyczące rozszerzenia granic obszaru analizowanego okazały się bezzasadne, a zabudowa mieszkalna znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizowanym, to kwestia wzajemnych relacji wskazanych funkcji nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Należy równocześnie przyjąć, w kontekście regulacji prawnych dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, że zabudowa rekreacji indywidulanej nie pozostaje, co do zasady, w kolizji z zabudową mieszkalną (por. np. wyrok NSA z 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/19, CBOSA). Jest to jednak tylko pewne założenie ogólne. Ostateczny wynik co do tego, czy planowana zabudowa rekreacji indywidulanej będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej już zabudowy mieszkalnej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zależy od realiów danej sprawy i wyników analizy urbanistycznej (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19, CBOSA).
- 3.6. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Otóż WSA w Szczecinie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy z uwagi na odległość istniejącej zabudowy od gazociągu (s. 13 uzasadnienia). Oceny te rzeczywiście zastały ujęte w sposób lapidarny, ale nie można nie zauważyć, że skoro w sprawie nie był spełniony warunek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to zbędne było szersze analizowanie niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W uzupełnieniu tych ocen można tylko dodać, że z punktu widzenia oceny zachowania minimalnych odległości od istniejącego gazociągu, istotne jest faktyczne zlokalizowanie tego gazociągu na dzień rozstrzygania sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3905/19, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy zarówno rodzaj gazociągu (tj. gazociąg wysokiego ciśnienia o przekroju dn150), jak i jego odległość od działki skarżącej, nie budziły wątpliwości (zob. pismo Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z 18 lutego 2019 r., k. 46 akt administracyjnych oraz mapy zawarte na k. 62 i 84 akt administracyjnych, a także s. 3 wyników analizy). Dalej należy wskazać, że określony w § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) zakaz zabudowy w strefach kontrolowanych został ustanowiony z uwagi na ochronę życia i zdrowia ludzi. Z punktu widzenia takiej funkcji stref kontrolowanych nie ma znaczenia, czy w trakcie budowy danego gazociągu zachowano wszystkie wymogi określone przez przepisy prawa budowlanego (okoliczność zachowania tych wymogów nie była przedmiotem ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie). Warto dodać, że wymogu wykonania danego gazociągu w oparciu o pozwolenie na budowę nie zawiera również § 110 powołanego rozporządzenia dnia 26 kwietnia 2013 r., który to przepis dotyczy zastosowania przepisów tego rozporządzenia do gazociągów wybudowanych przed 12 grudnia 2001 r. Reasumując, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że skarżąca nie była świadoma, w dniu zakupu działki, że przebiega obok niej gazociąg, podobnie jak to, że został złożony pozew o nakazanie usunięcia spornego gazociągu, nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decydujące znaczenie ma bowiem stan faktyczny istniejący na dzień wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy, a nie ewentualne zdarzenia przyszłe i niepewne.
- 3.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym dla wydania rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikami analizy urbanistycznej w części dotyczącej braku podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
- 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.