Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3757/19

Uzasadnienie

1. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 323/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo W. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] marca 2019 r. nr [...]i umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z [...] listopada 2018 r. nr [...] (punkt I) oraz uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w całości (punkt II) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt III).

1. 1.2. Starosta [...] ostateczną decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117; dalej: utk), orzekł o uznaniu potrzeby usunięcia drzew o podanych gatunkach, rosnących przy liniach kolejowych nr [...], [...] i [...] w ilości 9231 sztuk, utrudniających eksploatację urządzeń kolejowych oraz znajdujących się w odległości do 15 m od osi skrajnego toru. Decyzja została wydana na wniosek P. S.A..

1. 1.3. Wnioskiem z [...] września 2018 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. (dalej: Kolegium), Nadleśnictwo Ś. wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. Ponadto wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji wniosło także Nadleśnictwo W. (podanie z [...] października 2018 r.).

1. 1.4. Po dokonaniu czynności wyjaśniających, decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...].

1. 1.5. Skarga Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Ś. na powyższą decyzję Kolegium została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 901/18.

1. 1.6. Od powyższej decyzji oprócz powyższej skargi, został złożony również przez Nadleśnictwo W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium decyzją z [...] marca 2019 r., po rozpatrzeniu tego wniosku, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2018 r. Organ doszedł do przekonania, że nie zaszły przesłanki do uznania, aby przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności nie można przychylić się do zawartej we wniosku argumentacji na temat spełnienia ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w tym wskazywanej przez wnioskodawcę oczywistości naruszenia prawa, która przejawiać ma się w sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji, tj. art. 56 ust. 1 utk w zw. z art. 7, art. 11 i nast. oraz art. 4 pkt 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: uogrl) w zw. z art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.; dalej: uol).

1. 1.7. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionowało Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo W., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 56 ust. 1 utk w zw. z art. 7, art. 11 i nast. oraz art. 4 pkt 11 uogrl w zw. z art. 3 uol, art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt uogrl, art. 7-10 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: Kpa).
2. 2.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] listopada 2018 r. oraz uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. w całości.

Jak wskazał Sąd I instancji, okolicznością istotną w sprawie, znaną Sądowi z urzędu był prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 lutego 2019 r. oddalający w całości skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. na decyzję Kolegium z [...] listopada 2018 r. W związku ze złożeniem wniosku przez Nadleśnictwo W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 54a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa), powinnością Kolegium było rozpoznanie skargi Nadleśnictwa Ś. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem w tym przedmiocie wniesionym przez Nadleśnictwo W. w dacie poprzedzającej nie tylko datę przekazania skargi Sądowi, ale także datę wniesienia tej skargi przez Nadleśnictwo Ś..

2.2. Naruszenie przez Kolegium trybu określonego w art. 54a Ppsa skutkowało tym, że rozpoznawanie wniosku Nadleśnictwa W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] listopada 2018 r. nastąpiło po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku w sprawie ze skargi Nadleśnictwa Ś. na tę decyzję i dokonaniu przez Sąd oceny jej prawidłowości. Zdaniem Sądu I instancji wydanie orzeczenia przez Sąd pozbawiło Kolegium uprawnienia do orzekania o tym samym akcie, który był przedmiotem kontroli Sądu i spowodowało bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem Nadleśnictwa W. o ponowne rozpatrzenie sprawy wcześniej opisywanej.

2.3. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. narusza prawo w sposób, który wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego, mimo że wadliwość ta nie zawiera się w katalogu przesłanek zawartym w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Przyjmując taką ocenę Sąd postanowił skorzystać z uprawnienia z art. 135 Ppsa i zakresem dokonywanej oceny objął również wskazywaną wcześniej decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. orzekającą o uznaniu potrzeby usunięcia drzew. Zdaniem Sądu, decyzja została wydana na wniosek złożony przez osobę nieupoważnioną do takiej czynności. Z treści upoważnienia udzielonego przez Dyrektora Zakładu Linii Kolejowych we Wrocławiu T. W., którego podpis widnieje pod treścią wniosku skierowanego do Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że upoważnienie zostało udzielone do reprezentowania P. S.A. Zakład Linii Kolejowych we W. przed organami administracji publicznej w celu uzyskania decyzji administracyjnych w związku z realizacją umowy, której przedmiotem jest "Inwentaryzacja drzew i krzewów oraz wyznaczenie pasów przeciwpożarowych o szerokości 4 m przy liniach kolejowych nr [...][...][...][...][...][...] i [...] Zakładu Linii Kolejowych we W. Natomiast wniosek dotyczy wydania decyzji na usunięcie drzew w pasie 15 metrów od osi toru w trybie art. 56 utk oraz § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1227; dalej: rozporządzenie). W ocenie Sądu kwestia zakresu upoważnienia udzielonego T. W. wymagała wyjaśnienia i podjęcia przez organ stosownych czynności procesowych.

Ponadto Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji oraz SKO w J. w uzasadnieniach decyzji wydanych w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym odwołuje się do protokołu oględzin z [...] czerwca 2018 r., w którego oznaczeniu podano, że dotyczy postępowania o wydanie decyzji na usunięcie drzew w trybie art. 56 utk. Z zapisów protokołu wynika, że wszystkie drzewa wykazane we wniosku znajdują się w pasie 15 m od osi skrajnego toru. Ogólna ilość drzew do wycięcia to 96 sztuk. Jednocześnie w protokole jest zapis o konieczności doprecyzowania lokalizacji drzew objętych postępowaniem z użyciem specjalistycznego sprzętu. W omawianej decyzji nr [...] Starosta [...] uznaje potrzebę usunięcia drzew w ilości 9231 sztuk łącznie, utrudniających eksploatację urządzeń kolejowych oraz znajdujących się w odległości 15 m od osi skrajnego toru. Istotne przy tym jest, że materiał sprawy nie zawiera wykazu zinwentaryzowanych drzew. Zdaniem Sądu I instancji, treść protokołu podważa prawidłowość przyjętych przy orzekaniu ustaleń faktycznych.

Wskazano również, że orzekając w trybie art. 56 utk Starosta [...] – stosując się do dyspozycji ustawodawcy – był zobowiązany do wydania decyzji o usunięciu drzew lub krzewów i określenia jej adresata (tzn. podmiotu uprawnionego do ich usunięcia) ze względu na wskazaną w przepisie potrzebę ich usunięcia, a nie do uznania potrzeby usunięcia drzew. Przepis art. 56 ust. 1 utk nie przewiduje bowiem wydania decyzji o potrzebie usunięcia drzew lub krzewów, ale o ich usunięciu w razie stwierdzenia określonej w tym przepisie potrzeby. W osnowie decyzji Starosty [...] brak jest również wskazania adresata rozstrzygnięcia.

Wobec stwierdzonych uchybień formalnych Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do argumentów i zarzutów wyprowadzonych przez stronę skarżącą z przepisów prawa materialnego. Ocena w takim zakresie powinna być dokonywana po stwierdzeniu prawidłowości formalnej kontrolowanego orzeczenia.

3. P. S.A. z siedzibą w We wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 Ppsa w zw. art. 105 § 1 Kpa, przez przyjęcie przez Sąd, że postępowanie w przedmiocie wniosku Nadleśnictwa W. o ponowne rozpatrzenie sprawy było bezprzedmiotowe co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w J. z [...] listopada 2018 r., nr [...], podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 Ppsa oraz w zw. z art. 134 Ppsa, a także w zw. z art. 16 § 1 Kpa, przez przyjęcie przez Sąd, że postępowanie prowadzone w granicach sprawy, której dotyczy skarga upoważnia Sąd do uchylenia prawomocnej i ostatecznej decyzji niebędącej przedmiotem zaskarżenia; co doprowadziło Sąd do uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w całości, pomimo tego, że skarżący wnosił o stwierdzenie jej nieważności a Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 170 Ppsa przez przyjęcie przez Sąd, że nie jest związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 901/18, w której rozpatrywano skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa Ś. na decyzję SKO w J. z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uchylenia w/w decyzji Starosty, pomimo tego że decyzja ta była już przedmiotem kontroli Sądu i nie dopatrzono się wówczas żadnych uchybień przemawiających za uchyleniem rzeczonej decyzji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa przez przyjęcie przez Sąd, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] została wydana na wniosek złożony przez osobę nieupoważnioną do takiej czynności, oraz, że treść protokołu podważa prawidłowość przyjętych przez organ przy orzekaniu ustaleń faktycznych, ponadto decyzja nie zawiera adresata; podczas gdy z treści pełnomocnictwa udzielonego dla Tomasza [...] jednoznacznie wynikało, że jest on uprawniony do złożenia wniosku; jednocześnie organ orzekając o usunięciu drzew poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, natomiast adresat decyzji organu nie budził wątpliwości; co doprowadziło Sąd do uchylenia w/w decyzji pomimo braku ku temu podstaw.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 4.1. Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

1. 4.2. Na samym wstępie należy zauważyć, że szczególna sytuacja normatywna w przedmiotowej sprawie wywołana została rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 26 lutego 2019 r. skargi na decyzję Kolegium z [...] listopada 2018 r., pomimo złożenia od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok ten spowodował, że Kolegium nie miało już podstaw do kontroli swojej własnej decyzji w trybie postępowania administracyjnego, skoro decyzja z [...] listopada 2018 r. została skontrolowana przez sąd administracyjny. W tym zakresie zatem wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy. Jak zasadnie uznał Sąd I instancji konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 Ppsa w zw. art. 105 § 1 Kpa jest nieuzasadniony.

1. 4.3. Należy natomiast uznać zasadność trzeciego i czwartego zarzutu skargi kasacyjnej. W myśl art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro powołany wyrok WSA we Wrocławiu z 26 lutego 2019 r. oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwa Ś. na decyzję SKO w J. z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. nr[...], to powyższa ocena prawna wiązała Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie. Istotą tej oceny prawnej było uznanie, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności nie jest dotknięta żadną z wadliwości, o których mowa w art. 145 Ppsa skutkujących koniecznością jej uchylenia. Niedopuszczalne było zatem ponowne dokonywanie przez Sąd oceny w tym przedmiocie. Jak słusznie twierdzi skarżący kasacyjnie, w konsekwencji doprowadziło to Sąd do uchylenia w/w decyzji Starosty, pomimo tego że decyzja ta była już przedmiotem kontroli Sądu.

1. 4.4. Dodatkowo zasadnie w skardze kasacyjnej wskazuje się na naruszenie przez Sąd I instancji art. 135 Ppsa. Granicę sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego podlegająca załatwieniu w danej sprawie. Sprawia to tym samym, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest, jak w niniejszym przypadku, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, brak jest możliwości objęcia przedmiotem kontroli rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu pierwotnym, o ile nie zachodzą przesłanki warunkujące jego wzruszenie określone w art. 156 § 1 Kpa. W postępowaniu nadzwyczajnym w pierwszej kolejności odpowiedzieć bowiem trzeba na pytanie, czy ostateczne rozstrzygnięcie dotknięte jest kwalifikowaną wadą określoną w tym przypadku w przepisie. Do tego zagadnienia sprowadza się zatem istota stosunku administracyjnego podlegającego załatwieniu w tejże sprawie, która może co prawda ulec poszerzeniu, ale tylko pod tym warunkiem, iż stwierdzone zostanie faktyczne występowanie wad określonych we wskazanym wyżej przepisie. Ponieważ zaś w niniejszej sprawie takich wad nie stwierdzono, doszło do nieuprawnionego poszerzenia istoty sprawy podlegającej załatwieniu.

1. 4.5. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Ppsa uchylił pkt II i III zaskarżonego wyroku, natomiast w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 Ppsa.

W oparciu zaś o art. 206 w zw. z art. 207 § 1 i 2 Ppsa, biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.