Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udostępnienia kopii decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. J.K. – wskazując, że działa w imieniu J.D. – złożył wniosek o udostępnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kopii decyzji, którą organ ten zakończył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu 27 listopada 2008 r. w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych, na nieruchomości w K., przy ul. Z. (działka nr [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielem powyższej działki, stąd żądanie uzasadnione jest jej interesem. Do wymienionego pisma nie dołączono dokumentu pełnomocnictwa.
Pismem z dnia 13 lipca 2009 r. PINB w K. wezwał J.K. do uzupełnienia wniosku – w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania – poprzez dołączenie na piśmie właściwego pełnomocnictwa oraz przesłanie informacji, z której wynikałaby skonkretyzowana podstawa żądania udostępnienia przedmiotowej decyzji.
Powyższe wezwanie zostało doręczone adresatowi w dniu 16 lipca 2009 r. i pozostało bez odpowiedzi.
Pismem z dnia 24 lipca 2009 r. J.K. wniósł zażalenie na bezczynność PINB w K. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB w Poznaniu), wskazując, że działa jako pełnomocnik J.D.. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wezwanie z dnia 13 lipca 2009 r. nie posiada uzasadnionych podstaw, bowiem organ jest w posiadaniu właściwego pełnomocnictwa, ponadto organ nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałaby konieczność wpisywania na podaniu skonkretyzowanej podstawy prawnej. Wyjaśnił, że jego mocodawczyni obojętnym jest, czy kopia decyzji zostanie doręczona na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, k.p.a., czy jakiegokolwiek innego przepisu. Do pisma załączono kserokopię pełnomocnictwa udzielonego przez J.D. J.K. w dniu 3 września 2008 r., uprawniającym J.K. do działania w jej imieniu przed organami administracji publicznej w sprawach z zakresu nieruchomości, planowania przestrzennego i budownictwa.
Na pełnomocnictwie umieszczona jest prezentata wpływu pełnomocnictwa do PINB w K. – 19 listopada 2008 r. Do zażalenia załączono także kserokopię dowodu uiszczenia opłaty od pełnomocnictwa – polecenie przelewu z dnia 19 listopada 2008 r.
Organ II instancji rozpoznając sprawę w trybie art. 237 § 3 k.p.a. uznał skargę za nieuzasadnioną. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że pisma z dnia 24 lipca 2009 r. nie można uznać za zażalenie wniesione na podstawie art. 37 k.p.a., bowiem wniosek nie dotyczył sprawy, która toczy się przed PINB w K..
W dniu 3 września 2009 r. J.D. wniosła skargę na bezczynność organu I instancji w załatwieniu wniosku z dnia 22 czerwca 2009 r. o udostępnienie kopii decyzji w nim opisanej. W skardze podniesiono, że wezwanie skarżonego organu z dnia 13 lipca 2009 r. nie miało uzasadnionych podstaw – było wadliwe i dlatego skarżąca nie zareagowała na nie. Podniesiono, że organ był w posiadaniu pełnomocnictwa, które zostało doręczone organowi w dniu 19 listopada 2008 r., a w wezwaniu organ nie określił, z jakiego powodu pełnomocnictwo to uznał za niewłaściwe. Ponadto w wezwaniu nie wskazano żadnego przepisu prawa, z którego wynikałaby konieczność wpisywania na podaniu skonkretyzowanej podstawy prawnej. Zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie toczy się postępowanie administracyjne, co zdaniem wnoszącego skargę wynika z decyzji organu II instancji z dnia 30 stycznia 2009 r. oraz pisma PINB z dnia 10 sierpnia 2009 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w związku z wnioskiem strony skarżącej organ wykonał czynności przewidziane przez prawo. Organ wyjaśnił ponadto, że w postępowaniu zakończonym decyzją, której udostępnienia skarżąca domaga się, nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania, co zostało podtrzymane decyzją organu odwoławczego z dnia 30 stycznia 2009 r., natomiast przed PINB w K. w dalszym ciągu toczy się inne postępowanie – prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej, które dotąd nie zostało zakończone.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił, że decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r. PINB w K. umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane podaniem skarżącej z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych na posesji przy ul. [...] w K. z powodu braku posiadania przez nią przymiotu strony, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie legalności robót budowlanych – przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia robót budowlanych dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki, które wszczynane jest, wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej, wyłącznie z urzędu. Takie postępowanie organ I instancji wszczął z urzędu w dniu 27 listopada 2008 r. Powyższa okoliczność była znana zarówno PINB w K., jak i pełnomocnikom skarżącej.
W świetle powyższego za zasadne uznać należy działanie tego organu, który w związku z wnioskiem z dnia 22 czerwca 2009 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni, w trybie przepisów k.p.a., do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez dostarczenie właściwego pełnomocnictwa oraz wskazania podstawy prawnej zgłoszonego żądania. Działanie to jest tym bardziej uzasadnione, bowiem w treści wniosku pełnomocnik strony podniósł, iż wnioskodawczyni jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...] 71 w K. i żądanie uzasadnione jest jej interesem, a więc odwołano się do okoliczności, które podlegały ocenie organów obu instancji na etapie wydawania decyzji umarzającej prowadzone wcześniej postępowanie. W świetle powyższego za zasadne uznać należy wystosowanie przez skarżony organ do osoby podpisanej pod wnioskiem wezwania do wskazania podstawy prawnej wystąpienia.
Na tym etapie postępowania podpisany pod wnioskiem J.K. nie wskazywał, że żąda udostępnienia kopii decyzji jako informacji publicznej. Dopiero w zażaleniu wniesionym do organu odwoławczego oraz w skardze pełnomocnicy strony skarżącej odwołali się do przysługującego jej prawa do udostępnienia informacji publicznej. Wskazać należy, iż Kancelaria [...], w ramach której działa J.K., prowadzi liczne sprawy z zakresu spraw budowlanych, a wnoszący skargę radca prawny G.W. prowadzi obsługę prawną w ramach tej kancelarii. Okoliczność ta jest znana Sądowi z urzędu, znana jest również skarżonemu organowi.
W świetle powyższego za celowe uznać należało, w aspekcie możliwości rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), skierowanie przez PINB w K. do J.K. wezwania o wskazanie podstawy prawnej żądania oraz właściwego pełnomocnictwa. Uznać bowiem – zdaniem WSA – należy, iż sposób załatwienia wniosku z dnia 22 czerwca 2009 r., zważywszy na powyższe okoliczności, uzależniony był w pierwszej kolejności od wskazania, przez wnoszącego podanie, na jakiej podstawie i w jakim trybie żąda wydania kopii decyzji. W sytuacji bowiem, gdy strona skarżąca wskazałaby, że informacji żąda w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, podpisany pod wnioskiem J.K. winien załączyć właściwe pełnomocnictwo. Pełnomocnictwo z dnia 3 września 2008 r. nie uprawniało bowiem J.K. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem w trybie wskazanej ustawy, gdyż dotyczyło innego, zakończonego postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa skarga na bezczynność może być rozpatrywana jako skarga na czynność odmowy udostępnienia decyzji wydanej w postępowaniu osobie, która odwołuje się do własnego interesu prawnego, a która w tym postępowaniu nie brała udziału, jak i jako skarga wniesiona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącej nie wskazał, który z tych trybów wybrał, lecz zważywszy, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. PINB w K. zakończył postępowanie wszczęte w dniu 27 listopada 2008 r., racjonalna, zdaniem Sądu I instancji, jest ocena, że skarga wniesiona została w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga wniesiona w trybie zwykłym – jako skarga na bezczynność PINB w K. w związku z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegałaby bowiem odrzuceniu, jako wniesiona z pominięciem trybu określonego art. 52 § 3 i 4 tej ustawy, bowiem w dacie wniesienia przedmiotowego wniosku postępowanie wszczęte w dniu 27 listopada 2008 r. było już zakończone.
Sąd I instancji podał ponadto, że prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, wytworzonych lub odnoszonych do szeroko rozumianych władz publicznych, a ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacja o rozstrzyganych przez organ administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych.
W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że dokument – postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, o udostępnienie którego wnioskował J.K. w piśmie z dnia 22 czerwca 2009 r., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy udzielenie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Jednocześnie ustawodawca przyjął, iż jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy).
W niniejszej sprawie po stronie skarżonego organu nie można się doszukać bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez J.K. z dnia 22 czerwca 2009 r. Podstawową okolicznością przemawiającą przeciwko uznaniu, że organ pozostaje w bezczynności jest to, że J.K. składając wniosek o udostępnienie kserokopii decyzji nie wskazał, na jakiej podstawie opiera swoje żądanie, a wnosząc przedmiotowe pismo nie dołączył do niego pełnomocnictwa uprawniającego go do reprezentowania skarżącej przed PINB w K.. Pomimo doręczenia J.K. wezwania organu dotyczącego przedłożenia pełnomocnictwa oraz wskazania podstawy prawnej żądania, nie zadośćuczynił wezwaniu. W tych okolicznościach sprawy nie można uznać, że wniosek z dnia 22 czerwca 2009 r. został skutecznie zgłoszony i doprowadził do wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a tym samym by rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy.
W takiej sytuacji nie można mówić o bezczynności organu. Terminy do załatwienia sprawy, przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, rozpoczynają bieg dopiero od chwili skutecznego wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co w świetle materiałów zgromadzonych w aktach sprawy do dnia dzisiejszego nie nastąpiło, bowiem stosowne pełnomocnictwo nie zostało organowi przedłożone. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego nie był zobligowany do zakończenia sprawy w formie czynności materialno-technicznej (udostępnienia informacji publicznej w żądanej formie), bądź w formie decyzji (odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenie postępowania).
Mając na uwadze argumentację skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli pełnomocnik strony nie mógł dociec, z jakich przyczyno pełnomocnictwo złożone organowi w listopadzie 2008 r. jest nieprawidłowe, winien poinformować o tym organ, co skutkowałoby koniecznością ewentualnego doprecyzowania wezwania z dnia 22 czerwca 2009 r.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według przedstawionego wyliczenia. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżąca wskazała naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9, art. 28 i art. 61 § 3 k.p.a. polegające na niewzięciu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Zarzuciła także naruszenie art. 151 i art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku zobowiązania organu I instancji do przesłania żądanej decyzji lub choćby udzieleniu informacji na jej temat. Jako trzeci zarzut podniesiono naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 141 § 4, art. 149 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc tylko pod rozwagę z urzędu tylko przyczyny nieważności postępowania. Granice skargi kasacyjnej określają jej podstawy wskazane zgodnie z art. 174 p.p.s.a., to jest zarzuty dotyczące naruszenia skonkretyzowanych przepisów prawa materialnego lub regulującego postępowanie. Zarzuty te powinny być uzasadnione w treści skargi kasacyjnej, która jest pismem wysoce sformalizowanym, sporządzonym przez profesjonalnego prawnika (por. art. 175 i 176 p.p.s.a).
Przechodząc do badania wniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, iż dotyczą one naruszenia przepisów postępowania i zostały sformułowane bardzo ogólnikowo. W częściach skargi kasacyjnej oznaczonych punktami 2 i 3 skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 149 i 151 p.p.s.a. przez oddalenie jej skargi a także naruszenie tych przepisów oraz przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na niewłaściwej realizacji funkcji kontrolnej sądu. Powołane przepisy są jednak na tyle ogólnikowe, że samodzielnie nie mogą stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej a ich naruszenie musi wynikać z faktu naruszenia innych norm regulujących postępowanie.
Skarżący musi więc wykazać, że w następstwie naruszenia konkretnych przepisów prawa doszło do oddalenia jego skargi, gdy należało tę skargę uwzględnić. Rozpoznawana skarga kasacyjna tego warunku nie spełniła. Nie wynika z niej bowiem dlaczego doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i na czym polegała niewłaściwa realizacja funkcji kontrolnej sądu administracyjnego. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie znalazł żadnego uzasadnienia w treści skargi kasacyjnej. Skarżąca ogólnikowo tylko stwierdziła, że Sąd I instancji przemilczał w uzasadnieniu swego wyroku uchybienia przepisom postępowania polegające na "błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy przez niedostrzeżenie, że PINB w K. powinien skarżącą uznać za stronę, udzielić jej stosownych informacji na temat toczącego się postępowania i przesłać orzeczenia, które już w sprawie zapadły". Rozważając zasadność tak postawionego zarzutu należy zauważyć, iż Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku dlaczego tak sformułowane żądanie nie mogło być uwzględnione.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej na nieruchomości przy ul. [...] 71 w K. odmówił bowiem skarżącej przymiotu strony prowadzonego postępowania i postępowanie to prawomocnie umorzył. Sąd wyjaśnił również, że postępowanie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej nie zostało skutecznie wszczęte przez skarżącą i dlatego żądanie jej nie mogło być uwzględnione.
Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 9, 28 i art. 61 § 3 k.p.a. polegające "na niewzięciu pod uwagę wszystkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie". Również w tym zakresie nie wykazała ona, na czym miałyby polegać naruszenia w postępowaniu administracyjnym wskazanych przepisów.
Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać więc za nieuzasadnione. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.