Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 438/19 oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lutego 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy G. z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzja została wydana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Sąd wyjaśnił, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno – urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie analiza została sporządzona prawidłowo, czytelna część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym istnieją wyłącznie nieruchomości niezabudowane, a więc brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym należy pamiętać, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza warunek istnienia w obszarze analizowanym zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej.
Zdaniem Sądu słusznie wskazało Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie nie było celowe, ani uzasadnione, poszerzenie obszaru analizowanego dla zachowania harmonijnej urbanistycznej całości. Jakakolwiek zabudowa znajduje się dopiero od strony ul. S. (dz. nr [...]0), to jest z innej drogi publicznej niż ta, z której dostępny jest teren nowego przedsięwzięcia. Działka nr [...]5 posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...]3 ul. C. poprzez drogę - działkę nr [...]9. Organy prawidłowo wyznaczyły granice obszaru przewidzianego do analizy pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji, przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem tj. 32 m x 3 = 96 m, zgodnie z § 3 rozporządzenia. Tak określony obszar był wystarczający dla przeprowadzenia analizy rzeczywistego i aktualnego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, a w konsekwencji do oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Wyznaczony obszar analizowany obejmuje teren w granicach zakreślonych przez linie dróg publicznych, położony jest bowiem na południe od ul. C. w kierunku do wschodniej granicy linii drogi nazwanej ul. S., i jako taki w tym obszarze tworzy w istocie urbanistyczną całość.
Odnosząc się do argumentów skarżącego zawartych w skardze, że organ, ustalając granice obszaru analizowanego może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, Sąd wyjaśnił, że następuje to, jeśli służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, że zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Taka sytuacja, jak wynika z analizy, w sprawie nie zaistniała.
Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 943/2009 (LEX nr 597974), zgodnie z którym "pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia".
Nadto – jak zaznaczył Sąd I instancji – wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych powtarzano, że nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak tego oczekuje strona.
Podsumowując – Sąd wskazał – że w sytuacji, gdy analizowany teren, wyznaczony zgodnie z regułami prawa, tworzy pewną urbanistyczną całość, i nie ma na tym terenie zabudowy, to nie można przyjąć, że planowana zabudowa budynkiem działki nr [...]5 spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł profesjonalny pełnomocnik reprezentujący J. M., który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów:
- - § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ustalenie, że wyznaczenie obszaru analizowanego następuje jedynie w minimalnych jego granicach, w szczególności, gdy obszar ten nie pozwala na zlokalizowanie porównywalnej do wnioskowanej zabudowy, w sytuacji kiedy z treści przepisu jednoznacznie wynika możliwość wyznaczenia większego obszaru wokół inwestycji i jednocześnie uznanie przez Sąd, że takiej możliwości w niniejszej sprawie nie było;
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, określenia cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym, w sytuacji, kiedy bliskość istniejącej zabudowy jednorodzinnej od planowanej inwestycji jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, iż istnieje zabudowa, do której mógłby nawiązać budynek wnioskowany przez skarżącego, a co za tym idzie, przesądza uznanie o istniejącej urbanistycznej całości, w tym również warunki zabudowy ustalone dla działek sąsiadujących prowadzą do przekonania i uznania o ich spójności i urbanistycznej całości;
2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i brak skorzystania przez Sąd z przysługujących mu uprawnień do ujednolicenia stanowiska organów i uznania przez Sąd, że nie może ingerować ani badać spraw w powyższym zakresie, podczas, gdy organy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych odmiennie interpretują przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na co wskazywał skarżący w skardze do Sądu.
Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że w rozporządzeniu określone zostały granice minimalne analizowanego obszaru, nie zaś jego granice maksymalne, jak błędnie przyjęły organy administracji, a w ślad za nimi Sąd I instancji. Wyznaczenie obszaru powyżej minimalnych granic jest uzasadnione w szczególności w przypadkach, kiedy obszar minimalny nie pozwala na zlokalizowanie porównywalnej do wnioskowanej zabudowy, a taka zabudowa występuje na granicy tego obszaru lub w nieznacznej - ze względu na zachowanie ładu przestrzennego - odległości od minimalnych jego granic. Większość działek sąsiadujących z działką stanowiącą przedmiot rozpoznawanej sprawy, posiada ustalone tożsame warunki zabudowy, wydane na podstawie identycznych podstaw faktycznych i prawnych. Wbrew twierdzeniom organów oraz Sądu I instancji, planowana inwestycja spełnia warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to jest spełnia warunki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, określenia cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Bliskość istniejącej zabudowy jednorodzinnej od planowanej inwestycji jest wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że istnieje zabudowa do której mógłby nawiązać budynek wnioskowany przez skarżącego, a co za tym idzie, przesądza uznanie o istniejącej urbanistycznej całości, w tym również warunki zabudowy ustalone dla działek sąsiadujących prowadzą do przekonania i uznania o ich spójności i urbanistycznej całości. Kierowanie się odmienną oceną w tym zakresie jedynie przez pryzmat bezpośredniego położenia innej ulicy wzdłuż wnioskowanej działki nie jest w ocenie skarżącego zasadne.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, odmawiającym porównania i weryfikacji, chociażby pobieżnej, odmiennych decyzji administracyjnych dotyczących działek sąsiednich należących do skarżącego, w których to postępowaniach organy - na podstawie identycznego stanu faktycznego i prawnego - wydały decyzje odmienne i to nie tyle w zakresie samego ich rozstrzygnięcia (chociaż te były korzystne dla skarżącego), co interpretacji tożsamych przepisów, na których naruszenie w niniejszej sprawie zwraca uwagę skarżący.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ustalenie, iż przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar analizowany w niniejszym postępowaniu wyznaczono jako trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (32 m x 3 = 96 m). Jednocześnie obszar analizowany pokrywał się z obszarem działek, których właścicielem jest skarżący i zamykał się w granicy dróg publicznych, tworząc jednolitą urbanistyczną całość. Podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Analogiczne stanowisko odnośnie do braku podstaw do powiększania obszaru analizy wyłącznie dla odszukania zabudowy uzasadniającej zamierzenie inwestora wyraziły sądy administracyjne (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 779/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 184/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 769/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 433/19).
Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2145/13, do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "istotne jest, by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia". Organ wskazał, że w analizowanym obszarze nie występuje jakakolwiek zabudowa. Skoro w obszarze analizowanym nie stwierdzono chociażby jednego przykładu zabudowy (budynku) o parametrach mogących stanowić punkt odniesienia do parametrów zabudowy wskazanej rozpatrywanym wnioskiem, to bez wątpienia opisany stan prawny i stan faktyczny wskazuje na brak spełnienia warunku do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać należy, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i z tego względu nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zatem, jakkolwiek okoliczność, że w innej sprawie administracyjnej zapadło rozstrzygnięcie korzystne dla skarżącego, nie przesądza o sposobie procedowania w kontrolowanym postępowaniu. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. To, że w innych sprawach administracyjnych organy wyraziły odmienne stanowisko prawne w podobnym stanie faktycznym, nie determinuje ani rozstrzygnięcia w innej sprawie administracyjnej, ani treści orzeczenia sądu.
Podsumowując, wskazać należy, że skoro obecnie w analizowanym obszarze nie występuje choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia, to planowana zabudowa działki [...]2 nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, co stanowiło wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.