Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 580/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Burmistrza M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik upoważniony przez Burmistrza M. P., wskazując, że skargę kasacyjną wnosi Gmina M. P. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 6b tiret trzecie w zw. z art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej jego wykładni, poprzez przyjęcie, że stanowi podstawę do nałożenia na skarżącego określonych warunków, od których uzależniono uzgodnienie przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy faktycznie przedmiot regulacji określony w tych warunkach nie należy do kompetencji organu, który je nałożył, i w konsekwencji naruszenie art. 6 K.p.a. tj. zasady legalizmu.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.
Skoro uzgodnienie projektu planu miejscowego jest dokonywane na etapie przygotowywania projektu tego planu, na którym działa organ wykonawczy gminy, to ten organ jest uprawniony do wniesienia zażalenia i następnie skargi na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Skarżącym w niniejszej sprawie był Burmistrz M. P. Błędne określenie skarżącego w skardze kasacyjnej nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania tej skargi. Niezależnie bowiem od tego, czy w takiej sprawie jako wnoszącego kasację wskaże się wójta (burmistrza), czy gminę, to i tak skarżący jest reprezentowany przez ten sam podmiot, mianowicie wójta (w tym przypadku Burmistrza M. P.) – por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn.. akt II OSK 836/17.
Zarzut podnosi naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 pkt 6b tiret trzecie w zw. z art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię, poprzez przyjęcie, że stanowi podstawę do nałożenia na skarżącego określonych warunków, od których uzależniono uzgodnienie przedstawionego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w opisie naruszenia nie sprecyzowano, o które z nałożonych warunków chodzi. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wnoszący kasację kwestionuje nałożenie obowiązku wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.
Zarzut nie jest zasadny. Przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania postanowienia przez Zarząd Powiatu Suskiego: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) stanowi punkt wyjścia do określenia zakresu kompetencji zarządcy drogi. Jednak już z tego przepisu wynika, że wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub sama drogę.
Przedmiotem uzgodnienia jest więc wpływ sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego na ruch drogowy lub samą drogę.
Przedmiot uzgodnienia wynika także z art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.). W myśl tego przepisu, do zarządcy drogi należy w szczególności, m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2.
Tak więc ewentualny wpływ zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego na ruch drogowy i samą drogę polegać może na wpływie na utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2.
Jest zatem oczywiste, że zarządca drogi, w ramach uzgodnienia, jest uprawniony do oceny projektowanego zagospodarowania gruntów przyległych w kontekście jego wpływu na ruch drogowy i samą drogę.
Od razu, w związku z argumentacją wnoszącego kasację, warto zauważyć, że obowiązkiem wójta jest wystąpienie o uzgodnienie z zarządcą drogi zarówno wtedy, gdy sposób zagospodarowania gruntów przyległych, jak i zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Argumentacja zmierzająca do wykazania braku kompetencji zarządcy z uwagi na pozostawienie w projekcie dotychczasowego sposobu zagospodarowania (abstrahując od prawdziwości tego twierdzenia) nie ma więc znaczenia w ocenie legalności dalszych działań podjętych w niniejszej sprawie.
O braku kompetencji zarządcy drogi nie świadczy uwzględnienie w postanowieniu okoliczności związanych ze sposobem zagospodarowania gruntów przyległych, które są powiązane z unormowaniami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 868 ze zm.).
W myśl art. 17 pkt 6 lit. a tiret ósme ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt występuje o opinię o projekcie planu do starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Przeznaczenie takich terenów powinno uwzględniać zagrożenie osuwania się mas ziemnych, niezależnie od tego, czy zagrożenie to ma wpływ na ruch drogowy lub sama drogę, do której przylegają takie grunty.
Natomiast uprawnieniem i obowiązkiem zarządcy drogi jest ocena, czy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego może mieć wpływ na ruch drogowy lub sama drogę. To, że grunty przyległe stanowią, w rozumieniu przepisów art. 110a i art. 3 pkt 32a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), tereny osuwiskowe i zagrożone ruchami masowymi ziemi, nie oznacza, że tego rodzaju zagrożenie dla ruchu drogowego i samej drogi jest wyłączone z procesu uzgodnieniowego przewidzianego w art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jest bezsporne, że obszar przedstawiony na rysunku przedłożonego do uzgodnienia projektu planu, stanowiącym załącznik nr 1b, zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie osuwiska oznaczonego nr [...] i terenu zagrożonego ruchami masowymi nr 5827. Na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie informacji dotyczących ruchów masowych ziemi (Dz. U. Nr 121, poz. 840) dla osuwiska została sporządzona karta rejestracyjna osuwiska, zgodnie z którą osuwisko wykazuje okresową aktywność oraz partiami brak aktywności.
W postępowaniu o uzgodnienie projektu planu miejscowego zarządca drogi może posługiwać się wszelkimi środkami, które nie są zastrzeżone dla innych organów lub innych trybów postępowania administracyjnego, które to środki uważa za warunkujące należyte wywiązanie się z obowiązku uzgodnienia projektu planu, wynikającego z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Z pewnością takim dokumentem jest karta rejestracyjna osuwiska oraz karta rejestracyjna terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi. Podobnie, nie jest wykluczone skorzystanie z opinii wydanej na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a tiret ósme ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zarządca drogi miał prawo do uznania, że konieczne jest wykonanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Dokumentacja ta stanowi jeden z rodzajów dokumentacji geologicznej tworzonej na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego (art. 88 ust. 2 pkt 3).
W myśl art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego, dokumentację geologiczno-inżynierską sporządza się w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego. Jak zauważono w piśmiennictwie, art. 91 ust. 1 wymienia potrzeby (ujęte w zamkniętym katalogu), których realizacja uzasadnia sporządzanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w przypadku podejmowania uchwał z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego Dlatego też decyzja o sporządzeniu powyższej dokumentacji zależy od uznania rady gminy w tym przedmiocie. Brak jest również jakichkolwiek przepisów z zakresu prawa budowlanego, które uzależniałyby możliwość posadawiania obiektów budowlanych (na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę) od uprzedniego sporządzenia takiej dokumentacji (patrz: Grzegorz Klimek [w:] "Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz", LEX 2015, uwagi do art. 91 oraz piśmiennictwo tam powołane - T. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo..., s. 217; H. Schwarz, Prawo geologiczne..., s. 476).
Skupiając się na zarzucie kasacji podkreślić najpierw trzeba, że problem nie polega tym, czy w procedurze uchwalania planu lub uchwalania zmiany planu miejscowego sporządzenie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej jest obowiązkowe, ale czy jest dopuszczalne oraz jaki podmiot jest uprawniony do uruchomienia procesu powstania takiego dokumentu.
W odniesieniu do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej tworzonej na potrzeby posadowienia obiektów budowlanych (art. 91 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego) wyrażono pogląd o traktowaniu tej dokumentacji jako szczególnego rodzaju załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę, do którego organ może zobowiązać inwestora na podstawie art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). W myśl bowiem art. 34 ust. 3 pkt 4, projekt budowlany powinien zawierać m. in. "w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych".
Natomiast na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 3, organ rozpoznający wniosek o wydanie pozwolenia na budowę sprawdza przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie m. in. "kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń" (patrz: wyrok NSA z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1897/14).
W myśl art. 91 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, dokumentacja geologiczno-inżynierska określa w szczególności:
- 1) budowę geologiczną, warunki geologiczno-inżynierskie i hydrogeologiczne podłoża budowlanego lub określonej przestrzeni;
- 2) przydatność badanego terenu do realizacji zamierzonych przedsięwzięć;
- 3) prognozę zmian w środowisku, które mogą powstać na skutek realizacji, funkcjonowania oraz likwidacji zamierzonych przedsięwzięć - jeżeli nie istnieje obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z odrębnymi przepisami.
Odnotować warto, że na podstawie art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego zostało wydane rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463), obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, kategorię geotechniczną ustala się w opinii geotechnicznej w zależności m.in. od stopnia skomplikowania warunków gruntowych. Według zaś § 4 ust. 2 pkt 3, warunki gruntowe skomplikowane, to m.in. występujące w przypadku warstw gruntów objętych występowaniem niekorzystnych zjawisk geologicznych, zwłaszcza zjawisk i form krasowych, osuwiskowych itd. Jak stanowi § 4 ust. 3 pkt 3 lit. a, obiekty budowlane posadawiane w skomplikowanych warunkach gruntowych są zaliczone do trzeciej kategorii geotechnicznej.
Na mocy § 7 ust. 3, w przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981).
Jest oczywiste, że przepisy art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 oraz art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego oraz wskazany § 7 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych nie są wprost stosowane w procedurze uchwalania planu miejscowego. Unormowania te mogą jednak, w ramach wykładni systemowej i celowościowej, pozwolić odczytać sens materialnej normy planistycznej w zakresie obszarów osuwania się mas ziemnych, a w konsekwencji także potrzebę wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w procedurze planistycznej.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo, granice i sposoby zagospodarowania, m.in. obszarów osuwania się mas ziemnych.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego, dokumentację geologiczno-inżynierską sporządza się w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego.
Dokumentacja ta, jak wynika z uwag poprzedzających, niewątpliwie stanowi szczególny dokument specjalistyczny w zakresie posadawiania obiektów budowlanych na gruntach objętych występowaniem niekorzystnych zjawisk geologicznych, w tym gruntach osuwiskowych. Niezależnie od wartości merytorycznej tego dokumentu, podkreślić należy sformalizowanie wprowadzenia tego dokumentu do obrotu prawnego, poprzez zatwierdzenie, w drodze decyzji, przez właściwy organ administracji geologicznej (art. 93 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego).
Dokumentacja geologiczno-inżynierska, w myśl art. 91 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego, określa budowę geologiczną oraz przydatność danego terenu do realizacji zamierzonych przedsięwzięć, a także prognozę zmian w środowisku, które mogą powstać na skutek realizacji zamierzonych przedsięwzięć. Istnieją więc podstawy by traktować dokumentację jako środek pożądany w procesie projektowania i uchwalania sposobów zagospodarowania terenów stanowiących obszary osuwania się mas ziemnych.
Kompetencję do przedłożenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej organowi administracji geologicznej posiadają organy gminy biorące udział w procedurze planistycznej.
Sporządzenia i przedłożenia dokumentacji, organowi administracji geologicznej, przez organ gminy, może domagać się także organ uzgadniający projekt planu miejscowego, w zakresie w jakim dokumentacja ta dotyczy materii będącej przedmiotem uzgodnienia. Przedmiotem tym w niniejszej sprawie jest zaś, co należy przypomnieć, w myśl art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wpływ sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu na ruch drogowy lub samą drogę.
Postanowienie uzgadniające, w warunku sformułowanym w puncie 1, odnosi się do tego wpływu w sposób bezpośredni, w zakresie stateczności gruntów wzdłuż drogi powiatowej nr 1714K oraz pośrednio, w zakresie stateczności stoku.
Skoro w punkcie 3 postanowienia sformułowano warunek dostosowania zapisów planu miejscowego do zaleceń przedstawionych w dokumentacji, to bezpodstawne jest twierdzenie o naruszeniu przez organ uzgadniający kompetencji innych organów i naruszeniu zasady legalizmu.
Wypowiedź zarządcy drogi należy rozumieć w ten sposób, że uzgodnienie pozytywne, co do projektowanego sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego drogi powiatowej nr 1714K jest możliwe, jeśli właściwy organ administracji geologicznej zatwierdzi dokumentację geologiczno-inżynierską w tym zakresie.
Zakres dostosowania się gminy, działającej w ramach jej kompetencji planistycznej, do stanowiska zarządcy drogi, a co za tym idzie także do stanowiska organu administracji geologicznej, będzie wyrazem samodzielnego, autonomicznego działania, z tym zastrzeżeniem, że zgodność z prawem działalności planistycznej gminy podlega nadzorowi, a także ewentualnej kontroli sądowej.
Na zakończenie, w związku z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, raz jeszcze podkreślić należy, że jak wynika z art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa geologicznego i górniczego, obowiązek wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej na potrzeby posadowienia obiektów budowlanych nie wyklucza wykonania takiej dokumentacji na potrzeby zagospodarowania przestrzennego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.