Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 3222/02 stwierdził nieważność decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] /nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] /nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że w przypadku domku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr 320 w J., objętego ostateczną decyzją administracyjną orzekającą o rozbiórce na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 39 tego prawa, dające możliwość odroczenia wykonania orzeczonej rozbiórki. Domek znajduje się bowiem na terenie [...] Parku Krajobrazowego i nie ma podstaw do udzielenia zezwolenia na dalsze czasowe wykorzystanie obiektu.
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd podkreślił, że dopuszczalność stosowania po dniu 1 stycznia 1995 r., art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jest wyłącznie konsekwencją wykładni art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z zm./ dokonanej w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., OPS IV/01 /ONSA 2002/2/58/.
W tezie tej uchwały przyjęto, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229 z zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z zm./ - może mieć zastosowanie przepis art. 39 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Ponieważ decyzja wydana w oparciu o art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., będąca przedmiotem kontroli Sądu, została podjęta przez organ nadzoru budowlanego, celem sprawdzenia właściwości rzeczowej tego organu, w uzasadnieniu poddano analizie przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji /t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z zm./.
Wskazano na treść art. 82 ust. 1 zgodnie z którym do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów oraz treść art. 83 określającego zadania i kompetencje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji – przez wyliczenie konkretnych spraw.
Zdaniem Sądu w świetle art. 82 ust. 1 i 83 Prawa budowlanego nie ulega wątpliwości, że podział kompetencji pomiędzy dwie grupy organów właściwych w sprawach budowlanych, dokonany został w ten sposób, iż w art. 82 ust. 1 zawarto domniemanie kompetencji we wszystkich sprawach organów administracji architektoniczno-budowlanych, wskazując jednocześnie, że do właściwości organów nadzoru budowlanego należą wyłącznie zadania i kompetencje wymienione w art. 83 ust. 1 i 3 ustawy. Jest to tak zwane ustawowe domniemanie kompetencji jednego z organów administracji publicznej w zakresie określonych spraw z jednoczesnym wskazaniem, poprzez enumeratywne przywołanie konkretnych przepisów na tle których sprawy rozpatruje inny organ.
W ocenie Sądu w sprawach, dla których nie wskazano wprost kompetencji innego organu zawsze właściwy będzie ten organ, którego właściwość określona została w drodze ustawowego domniemania kompetencji. Wyklucza to poszukiwanie kompetencji organów w drodze wykładni przepisów Prawa budowlanego.
W tym zakresie, to znaczy podziału kompetencji, Sąd odwołał się do Komentarza do prawa budowlanego Edwarda Radziszewskiego Warszawa 2005, str. 201, Komentarza do prawa budowlanego Jerzego Siegienia, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003.
W uzasadnieniu powołano także art. 177 Konstytucji stanowiący, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów i wykładni tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny, który przyjmował, "że w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie /.../ kompetentny jest inny sąd, sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie".
Podkreślono, że podobne rozwiązania w zakresie dotyczącym ustawowego domniemania kompetencji określonych organów gminy zawarte są między innymi w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 nr 142, poz. 1591 z zm./, na gruncie której przyjmuje się, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, to ustawowe domniemanie przemawia za właściwością gminy, zarówno gdy chodzi o określenie zadań, jak i potrzebnych do ich spełnienia kompetencji.
W konkluzji uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przewidziana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003 r nr 207, poz. 2016 z zm./ regulacja stanowi ustawowe domniemanie właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej we wszystkich sprawach z wyłączeniem tych, które na podstawie art. 83 ust. 1 tego prawa przekazane zostały do właściwości organów nadzoru budowlanego, a w związku z tym niedopuszczalne jest poszukiwanie kompetencji w drodze wykładni.
W konsekwencji – zdaniem Sądu – organem wyłącznie właściwym do rozpatrzenia wniosku strony o wydanie decyzji na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w sprawie odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenia na dalsze czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, co do którego orzeczony został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jest właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno-budowlanej /Starosta/. Oznacza to, że decyzje obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i art. 135 ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie przez uznanie, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r nr 207, poz. 2016 z zm./ organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego.
Mając na uwadze powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ze wskazaniem temuż Sądowi, że art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje na właściwość organów nadzoru budowlanego w sprawach dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że choć w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, lecz art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. to fakt ten, wbrew ustaleniom Sądu I instancji, nie wyłączał właściwości organów nadzoru budowlanego. Prawo budowlane z 1974 r. zostało w całości uchylone, jednakże jego przepisy, a nie art. 48 obecnego Prawa budowlanego z mocy art. 103 ust. 2 tego Prawa, znajdują zastosowanie w sprawach dotyczących rozbiórki obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2.
W związku z tym organ nadzoru budowlanego w miejsce art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. ma obowiązek stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., przy czym w świetle aktualnego brzmienia art. 83 nie budzi wątpliwości, że sprawy dotyczące rozbiórek należą do właściwości organów nadzoru budowlanego.
O nietrafności poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji świadczy również to, że art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. wymienia przepisy tego Prawa, a nie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Konsekwencją poglądu Sądu I instancji co do treści art. 83 ust. 1 byłaby właściwość organów architektoniczno-budowlanych do orzekania w sprawach rozbiórek na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a to z tego powodu, że art. 37 ust. 1 nie został wymieniony w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.
Nadto autor skargi kasacyjnej odwołał się do uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. OPS 4/2001 /powołana także przez Sąd I instancji/ wskazując, że art. 39 Prawa budowlanego wiąże się ściśle z art. 37 ust. 1 pkt 1 tego Prawa i nie stanowi odrębnej samodzielnej regulacji, ale wraz z art. 37 stanowi całościowe uregulowanie w Prawie budowlanym z 1974 r. skutków samowoli budowlanej.
R. i B. M. – wnioskodawcy w sprawie o odroczenie orzeczonej rozbiórki – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej odrzucenie na podstawie art. 176 w związku z art. 174 ppsa.
Zdaniem autorów odpowiedzi w skardze kasacyjnej błędnie przytoczono podstawy kasacyjne, nie można bowiem jednocześnie dokonać błędnej wykładni i niewłaściwie zastosować ten sam przepis, a w skardze wskazano wyłącznie art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./, zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /j.t. Dz.U. z 2003 r nr 207, poz. 2016 z zm./, przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego.
Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, iż naruszenia art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego jej autor upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji braku właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego do wydawania decyzji na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. nr 38, poz. 229 z zm./.
Biorąc pod uwagę z jednej strony uzasadnienie skargi kasacyjnej, a z drugiej fakt, że związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej, nie stoi na przeszkodzie, aby Sąd ten uwzględnił wspomnianą skargę w ramach powołanej podstawy, ale z odmiennym uzasadnieniem, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zadania nałożone ustawą Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wykonują "organy właściwe", przez które stosownie do art. 3 pkt 17 tej ustawy należy rozumieć organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości, określonej w rozdziale 8.
Z kolei przepisy art. 82 i art. 83 /rozdział 8/ Prawa budowlanego z 1994 r. określają właściwość rzeczową oraz instancyjną odpowiednio organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego. Określając właściwość rzeczową tych organów ustawodawca zastosował technikę legislacyjną polegającą na wyraźnym wskazaniu /wyliczeniu/ spraw należących do właściwości nadzoru budowlanego /art. 83 ust. 1 i ust. 3/ poprzez konstrukcję przepisów odsyłających do przepisów materialnych ustawy. Natomiast do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej przekazał wszystkie inne sprawy wskazane w ustawie /to jest Prawie budowlanym z 1994 r./, niezastrzeżone do właściwości innych organów.
Taki zabieg legislacyjny pozwolił na uniknięcie tworzenia dwóch katalogów spraw właściwych dla każdej kategorii "organów właściwych" do załatwiania spraw z zakresu Prawa budowlanego. Oznacza to, że przy określeniu właściwości rzeczowej organu administracji architektoniczno-budowlanej zastosowano metodę określającą tą właściwość z zastrzeżeniem pierwszeństwa przepisów szczególnych. W związku z tym celem ustalenia właściwości rzeczowej organu architektoniczno-budowlanego należy ze spraw określonych w ustawie Prawo budowlane wyłączyć sprawy nie należące do tych organów, a więc określone w art. 83 ust. 1 i ust. 3 tego Prawa. Sprawy pozostałe po tym wyłączeniu należą do właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Przepis art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. – wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zajętym w zaskarżonym wyroku – nie tworzy domniemania kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Zgodnie z zasadą legalizmu, co potwierdza literalne brzmienie art. 82 ust. 1, działania organów administracji publicznej muszą być oparte na przepisach ustawy. Zatem każda czynność organu administracji architektoniczno-budowlanej opierać się będzie na przepisie art. 82 ust. 1 oraz stosownym przepisie materialnym wskazującym sprawę, do której załatwienia uprawniony jest ten organ.
W dacie wydania decyzji ostatecznej, której nieważność stwierdzono zaskarżonym wyrokiem, do właściwości organów nadzoru budowlanego należały sprawy wymienione w art. 83 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. przez wskazanie konkretnych artykułów tego Prawa. Także właściwość organów architektoniczno-budowlanych /art. 82 ust. 1/ ograniczona została do spraw regulowanych Prawem budowlanym z 1994 r. Przepisy art. 82 ust. 1 i 83 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. dają wyraz zawartej w art. 6 kpa zasadzie orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania co oznacza, że z mocy tych przepisów żaden "organ właściwy" w sprawach budowlanych /art. 3 pkt 17 Prawa budowlanego z 1994 r./ nie jest uprawniony do stosowania przepisów Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. /Dz.U. nr 38, poz. 229 z zm./. Stosownie bowiem do art. 107 ust. 1 nowego Prawa budowlanego /ustawa z 1994 r./ ustawa Prawo budowlane z 1974 r. utraciła moc z dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 tego ostatniego Prawa.
Wskazany przepis art. 103 ust. 2 stanowi wyjątek od zasady orzekania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Dopuszcza się bowiem i zobowiązuje w odniesieniu do samowoli budowlanej stosowanie przepisów dotychczasowych tj. przepisów ustawy z 24 października 1974 r. – w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. /datą wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r./ lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
Przez przepisy dotychczasowe ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane służące likwidacji samowoli należy rozumieć art. 37, 40, 42, a także art. 39 tego prawa. Za zaliczeniem art. 39 Prawa budowlanego do przepisów dotychczasowych, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. opowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r. sygn. akt III RN 33/97 /ONSA - PiUS z 1998 r. nr 6, poz. 168/ oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale /7/ z dnia 26 listopada 2001 r., OPS IV/01 /ONSA 2002/2/58/.
W tej ostatniej uchwale podniesiono, że możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu, przewidziana w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. odnosi się wyłącznie do nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z takiego unormowania jednoznacznie wynika, że art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. wiąże się ściśle z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i nie stanowi odrębnej, samodzielnej regulacji, lecz daje jedynie organowi administracji publicznej uprawnienie do złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenia jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu w razie wystąpienia określonych w ustawie przesłanek.
Jest to więc w istocie całościowe uregulowanie w Prawie budowlanym z 1974 r. sprawy usunięcia skutków samowoli budowlanej, które obejmuje nie tylko przesłanki nakazania rozbiórki, ale także inne przepisy nierozerwalnie związane z nakazem przymusowej rozbiórki, w tym art.
- 39. Stanowisko takie jest zgodne z zasadą nieretroakcji, w myśl której nie powinno się prawa bardziej restrykcyjnego stosować do stanów faktycznych, które wystąpiły przed jego wejściem w życie.
Pomimo, że do obiektów, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /a więc wskazane wyżej przepisy art. 37, 40, 42 i 39/, to właściwość organów do załatwiania takich spraw określa się na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. /por. Henryk Piętka – Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawa Prawo budowlane – Zagadnienia wybrane – materiał na Konferencję sędziów NSA, Popowo 1999, Warszawa, październik 1999, str. 36, a także Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 837/. Jeżeli więc w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego /należącego zgodnie z art. 83 ust. 1 do właściwości organu nadzoru budowlanego/ zostaną ustalone okoliczności, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany do wydania decyzji załatwiającej sprawę na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Skoro zaś art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. nie stanowi odrębnej, samodzielnej regulacji, ale wiąże się ściśle z art. 37 ust. 1 pkt 1 co wynika z jego treści to wyłącznie właściwym rzeczowo do wydania decyzji na podstawie tego przepisu jest organ nadzoru budowlanego.
Właściwość rzeczowa organu nadzoru budowlanego w sprawach o wydanie decyzji na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane wynika więc z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z art. 83 ust. 1 tego prawa.
Na aprobatę nie zasługują stanowiska inwestorów R. i B. M. zawarte odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 23 lutego 2006 r. Wbrew stanowisku autorów odpowiedzi na skargę kasacyjną naruszenie prawa materialnego /przy założeniu, iż tak zostanie potraktowany przepis kompetencyjny – art. 83 ust. 1/ może nastąpić zarówno przez błędną wykładnię jak i równoczesne niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest bowiem często konsekwencją jego błędnej wykładni, a nadto możliwy jest także błąd podwójny niezależny, polegający na tym, że dokonujący wykładni nie tylko wadliwie przyjął, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, ale stosując je, błędnie odczytał dyspozycję lub sankcję.
Mając na uwadze powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznając za uzasadnioną skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.