Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 71/14 w sprawie ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy Komańcza w przedmiocie prowadzenia postępowania administracyjnego w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności Wójta Gminy Komańcza w pkt II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III. zasądził od Wójta Gminy Komańcza na rzecz skarżącej D. R. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 31 sierpnia 2012 r. wpłynęło do Urzędu Gminy w Komańczy pismo Z. R., z informacją o dokonaniu wycinki drzew na działce ewid. nr [...] w miejscowości W. bez wymaganego zezwolenia.
D. R. w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r. zawarła kierowane do SKO w Krośnie (zwane dalej SKO) zażalenie, w którym podniosła, że postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wycinki drzew na działce nr [...] w W. prowadzone jest przez organ – Wójta Gminy Komańcza – opieszale. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], SKO zażalenie to uznało za nieuzasadnione.
Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], Wójt Gminy Komańcza w jej pkt 1) wymierzył D. R., będącej współwłaścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości W., obręb ewid. W., administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia – w łącznej wysokości 5391,09 zł, tj. 3 gatunki wierzby białej.
Po rozpatrzeniu odwołania D. R. SKO decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że jeżeli organ I instancji ma wątpliwości czy wycięte przez D. R. rośliny drzewiaste były drzewami, czy też krzewami to zasadnym jest dopuszczenie przez organ dowodu z opinii biegłego posiadającego niezbędną wiedzę z zakresu dendrologii. Kolegium podniosło także, że organ I instancji dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania procesowego, tj. art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, dokonywanie ustaleń bez właściwej oceny materiału dowodowego i pominięcie wniosków dowodowych dotyczących okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pismem z 13 czerwca 2014 r. D. R. skierowała do SKO zażalenie na bezczynność Wójta Gminy Komańcza wnosząc o stwierdzenie niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej nielegalnej wycinki drzew i wyznaczenie organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, oraz wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, o którym mowa art. 35 k.p.a. Strona podniosła, że mimo wytycznych SKO organ I instancji odwlekał w czasie wykonanie opinii specjalistycznej, czym przedłużył w sposób nieuzasadniony postępowanie administracyjne. Dowód z opinii biegłego został dopuszczony dopiero postanowieniem z [...] maja 2014 r. W ocenie skarżącej się opinia potwierdziła jej stanowisko, że pozwolenie na dokonanie wycinki drzew nie było w realiach sprawy konieczne. D. R. podkreśliła, że organ mimo jednoznacznej opinii pismem z 27 maja 2014 r. ponownie wydłużył termin załatwienia sprawy, co jest nieuzasadnione.
Reasumując zarzuciła organowi prowadzenie postępowania w sposób nierzetelny, niezgodny z wytycznymi zawartymi w art. 35 k.p.a., gdyż sprawa dojrzała do załatwienia i powinna zostać merytorycznie rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej.
SKO postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...], uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji wyznaczając dodatkowe terminy załatwienia sprawy zrealizował obowiązek wynikający z art. 36 k.p.a. Oznacza to, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie jest obecnie uzasadnione, gdyż nie upłynął jeszcze termin rozstrzygnięcia sprawy (wyznaczony ostatnim pismem z 24 czerwca 2014 r.).
Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], Wójt Gminy Komańcza w pkt 1) wymierzył administracyjną karę pieniężną D. R. będącej współwłaścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości W., obręb ewid. W., za usuwanie krzewów bez wymaganego zezwolenia – w łącznej wysokości 16 486,14 zł, określając je jako: mieszaniec międzygatunkowy wierzby z wyraźną przewagą wierzby szarej, w pkt 2) określono, że termin płatności należności odracza się na okres 3 lat, licząc od dnia wydania niniejszej decyzji pod warunkiem zachowania żywotności krzewów wymienionych w pkt 1, w pkt 3) zobowiązano D. R. do złożenia po 3 latach informacji do Wójta Gminy Komańcza o stanie ww. krzewów.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła Wójtowi bezczynność w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wycinki drzew, formułując wniosek o:
- 1) zobowiązanie Wójta do wydania decyzji administracyjnej,
- 2) wyciągnięcie stosownych konsekwencji służbowych wobec pracownika prowadzącego postępowanie,
- 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 i 36 k.p.a. przez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej, które trwa już od 2012 r.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Komańcza wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, że skarga i podniesione w niej zarzuty są bezzasadne, a postępowanie prowadzone przez organ I instancji odpowiada prawu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy Komańcza decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., o nr [...], rozstrzygnął sprawę dotyczącą nielegalnego usunięcia przez skarżącą krzewów bez wymaganego prawem zezwolenia. Nałożono na mocy tej decyzji na stronę karę w wysokości 16 486,14 zł. Wobec tego w chwili rozpoznawania skargi, Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Dlatego w tym zakresie postępowanie sądowe zostało umorzone. Nie jest natomiast bezprzedmiotowa kontrola Sądu co do stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzorzec postępowania organu w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, iż postępowanie w sprawie usunięcia drzew lub krzewów przez skarżącą stronę zostało zainicjowane w dniu 31 sierpnia 2012 r. Pierwsza z wydanych przez Wójta Gminy Komańcza decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o wymierzeniu D. R. kary pieniężnej za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego prawem zezwolenia, została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. o nr [...]. Akta sprawy administracyjnej wraz z kasacyjną decyzją SKO wpłynęły do Urzędu Gminy Komańcza w dniu 21 lutego 2014 r. Biorąc pod uwagę wskazaną datę, Wójt Gminy Komańcza winien był stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. zakończyć sprawę w terminie miesiąca, czyli do 24 marca 2014 r., albo też wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Tymczasem pierwsza czynność tego organu po zwrocie akt administracyjnych w postaci zawiadomienia o utracie statusu strony postępowania została podjęta dopiero w dniu, w którym stosownie do treści przepisu art. 35 § 3 k.p.a. należało wydać rozstrzygnięcie, czyli w dniu 24 marca 2014 r. Organ nie wskazał przyczyn usprawiedliwiających swe milczenie w sprawie.
Po znacznym upływie terminu na załatwienie sprawy została podjęta przez Wójta także kolejna czynność w postaci zawiadomienia z dnia 22 kwietnia 2014 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność uzyskania opinii rzeczoznawcy w dziedzinie dendrologii. W zawiadomieniu tym Wójt Gminy Komańcza ustalił końcowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2014 r., którego nie dotrzymał. Jednocześnie organ działał przewlekle bowiem zapytanie ofertowe na wykonanie opinii biegłego w zakresie dendrologii skierował do zainteresowanych w dniu 7 maja 2014 r. Sąd I instancji uznał, że czynność tą podjęto ze znacznym opóźnieniem bowiem świadomość konieczności przeprowadzenia tego rodzaju dowodu Wójt Gminy Komańcza miał co najmniej od chwili przekazania mu kasacyjnej decyzji SKO a więc od dnia 21 lutego 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji skład orzekający Kolegium wyraźnie wskazał na potrzebę zapoznania się w niniejszej sprawie z opinią biegłego.
W rezultacie opieszałego działania organu w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i jednocześnie bezczynności polegającej na niedotrzymaniu terminów kodeksowych, postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego zostało wydane w dniu [...] maja 2014 r., w sytuacji gdy Wójt powinien był załatwić przedmiotową sprawę przed 24 marca 2014 r. W aktach sprawy brak jest dowodów uzasadniających bezczynność organu. Wszelkie działania podjęte przez Wójta po dacie 24 marca 2014 r. były w swej istocie działaniami podjętymi w stanie określanym przez przepisy k.p.a. i p.p.s.a. jako bezczynność jak i opieszałe działanie organu prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, nieuzasadnioną niczym milczenie Wójta przed datą 24 marca 2014 r. spowodowało, że już w tym momencie organ ten działał w sposób opieszały i z naruszeniem przepisów o terminach załatwienia sprawy. Zakończenie postępowania dopiero w dniu [...] sierpnia 2014 r. poprzez wydanie decyzji o nr [...], świadczy więc o rażącej bezczynności organu w sprawie, która toczyła się od 31 sierpnia 2012 r., a więc od około dwóch lat.
Reasumując, należało uznać zasadność zarzutów skargi na bezczynność Wójta Gminy Komańcza. Strona skarżąca nie złożyła wniosku o wymierzenie Wójtowi Gminy Komańcza grzywny. Z uwagi na fakt zakończenia postępowania przed rozpatrzeniem skargi, Sąd odstąpił od wymierzenia temu organowi grzywny z urzędu na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- 1) art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. przez stwierdzenie bezczynności postępowania organu w przedmiocie wycinki drzew przeprowadzonej bez wymaganego zezwolenia przez D. R., mimo iż takiego stanu bezczynności na podstawie zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić;
- 2) art. 35 § 1, § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ powinien załatwić sprawę do dnia 24 marca 2014 r. i nie podejmował od 21 lutego 2014 r. do 24 marca 2014 r. żadnych czynności w sprawie, nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego w sprawie, nie dokonywał dalszych ustaleń, mimo prowadzonego przez organ postępowania w niniejszej sprawie w ww. terminie;
- 3) art. 149 § 1 p.p.s.a. przez zastosowanie i nietrafne przyjęcie, ze bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z okoliczności sprawy i materiału dowodowego wynika, że organ podejmował szereg czynności w przedmiotowej sprawie mających na celu merytoryczne zakończenie sprawy, stosował się do przepisów postępowania;
- 4) art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. i faktu, że sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wniesieniem skargi, w konsekwencji bezzasadne zakwalifikowanie, że bezczynność miała charakter rażący;
- 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, a tym samym nietrafne ustalenie, że zachodzą okoliczności stwierdzające, że bezczynność postępowania miała miejsce.
Mając na uwadze powyższe podstawy, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz Wójta Gminy Komańcza kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób pozorny, a czynności nie były podejmowane w dużych odstępach czasu. Jednocześnie, w oparciu o treść art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji niesłusznie stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność, Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy. Organ podejmował czynności w sprawie, mimo że były to czynności rozciągnięte w czasie. Dlatego też, zdaniem organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie błędnie uznał, iż bezczynność organu pierwszej instancji w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca i wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 – LEX nr 48688).
Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła za sądem I instancji przyjąć, że niniejszej sprawie postępowanie mimo ustawowego terminu nie zostało zakończone w terminie, toczyło się przez około dwa lata. Podejmowane czynności nie były tak zorganizowane, aby doprowadzić do zakończenia sporu w kodeksowym terminie. Podejmowano je w dużych odstępach czasu, wbrew zasadzie koncentracji materiału dowodowego, która zgodnie z art. 12 k.p.a. oznacza konieczność szybkiego i wnikliwego działania, środkami możliwie najprostszymi, prowadzącymi do załatwienia sprawy. Z akt nie wynika, by okresy bezczynności miały jakiekolwiek usprawiedliwienie. I tak sięgając początków sporu wystarczy wskazać, że dnia 31 sierpnia 2012 r. wpłynęło do organu zawiadomienie o wycince drzew, pierwszą czynnością jaka została podjęta było sporządzenie dokumentu zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, miało to miejsce 20 dni od wpływu informacji o wycince.
Kolejną czynnością było zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy na 3 października 2012 r., dalej zawiadomienie o oględzinach w dniu 6 grudnia 2012 r. Pracownicy organu zatem zarządzili oględziny, czyli istotny dowód w sprawie(zważywszy na przedmiot) dopiero po upływie 4 miesięcy od złożenia zawiadomienia o wycince. W przedstawionych powyżej działaniach organu nie widać żadnych starań, by dochować wynikającym z art. 12 i art. 35 k.p.a. obowiązkom, co do terminowego załatwiania sprawy. Organ nie podjął choćby próby takiego skoncentrowania czynności, które umożliwiłoby zgodne z prawem działanie, prowadzące do terminowego zakończenia sprawy.
Nadto oczywistym dla organu winno być, że przedmiot rozpatrywanej sprawy wymusić powinien natychmiastowe podejmowanie takich czynności, których wykonanie w późniejszym terminie byłoby niemożliwe bądź znacznie utrudnione. Nie sposób przyjąć, aby organ miał powyższe na względzie, skoro czynność oględzin zamiast dokonać jej w pierwszej kolejności wyznaczył dopiero w okresie późnojesiennym, kiedy warunki pogodowe mogły uniemożliwić jej przeprowadzenie, po upływie 4 miesięcy od wszczęcia postępowania. Tym samym nie było możliwe usprawiedliwienie zaniechań organu warunkami pogodowymi. Identycznie potraktować należało bezczynność trwającą od dnia 6 grudnia 2012 r. aż do 24 kwietnia 2013 r., organ nie podjął przez 5 miesięcy żadnej próby sprawdzenia w terenie możliwości przeprowadzenia badań. Zwrócić uwagę należało również na fakt, iż wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nastąpiło po upływie 4 miesięcy od przeprowadzenia kolejnych oględzin, które miały miejsce dnia 13 sierpnia 2013 r. i to w sytuacji gdy jak wynika z zawiadomienia z dnia 13 września 2013 r. sprawa była już w tej dacie gotowa do rozstrzygnięcia.
Oceny organizacji prowadzonego postępowania nie można było zmienić także w odniesieniu do czynności podejmowanych po decyzji organu II instancji z dnia [...] lutego 2014 r. Brak skoncentrowania czynności dowodowych oraz charakter niektórych z nich pozwalają nawet na wywiedzenie tezy o ich pozorności. Dokonanie odmiennej oceny nie było możliwe, gdy zważy się że pierwsza czynność po powrocie akt z organu II instancji (21 lutego 2014 r.) miała miejsce dopiero po upływie miesiąca, tj. dnia 24 marca 2014 r., kiedy to sporządzone zostało pismo informujące, że część dotychczasowych uczestników traci dotychczasowy status. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie na jego sporządzenie warunki pogodowe nie miały wpływu. Zwrócić należało uwagę, że kolejna czynność tym razem z dnia 22 kwietnia 2014 r. miała również postać pisma, w którym poinformowano, że przedmiot postępowania rozszerzono o nową działkę.
Powyższe oznacza, że w ciągu dwóch miesięcy działania organu ograniczyły się do sporządzenia dwóch pism. Czynności związane z powołaniem biegłego podjęto dopiero w maju 2014 r. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by podjęcie czynności z udziałem biegłego możliwe było do przeprowadzenia dopiero w tym miesiącu z uwagi na zalegający nieprzerwanie od lutego 2014 r. aż do tego czasu śnieg.
W tej sytuacji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przez sąd I instancji oceny dochowania przez skarżącego kasacyjnie wymogom z art. 35 § 1 i 3, art. 36 k.p.a., art. 7, 77 k.p.a. W sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania regulacji zawartych w art. 149 § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości przyjęcie przez sąd I instancji iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W istocie bowiem prowadzono postępowanie przez okres prawie dwóch lat, Wójt Gminy Komańcza wielokrotnie wykonywał czynności w dużym odstępie czasu, nawet kilkumiesięcznym, nie dążył do koncentracji materiału dowodowego, podejmował w znacznym odstępie czasowym czynności, które możliwe były do podjęcia w jednym terminie, nie przedstawił racjonalnych przyczyn takiego działania.
W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy, jego naruszenie byłoby możliwe jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie uzasadnienie wyroku sądu I instancji odpowiada regulacjom zawartym w art. 141 §4 p.p.s.a. Za pomocą tego przepisu nie może być zwalczana odmienna ocena poczynionych ustaleń faktycznych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.