Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 października 2021 r. sygn. akt II SA/Po 279/21 oddalił skargę I. K. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy P. z [...] lutego 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...].
Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie ww. decyzja z 1 lutego 2017 r. nie została skutecznie doręczona skarżącemu, co w ocenie Sądu doprowadziło do pozbawienia możliwości działania skarżącego w sprawie. Pod pojęciem "nie branie udziału w postępowaniu" nie należy rozumieć wyłącznie sytuacji całkowitego pominięcia strony w postępowaniu, jak wskazuje na to skarżący, ale również pominięcie jej w części tego postępowania choćby na etapie doręczania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 110 § 1 ustawy z 14 czerwca 2002 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) z dniem doręczenia, decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego.
Zatem w takiej sytuacji brak skutecznego doręczenia decyzji powoduje, iż nie wchodzi ona do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W takiej sytuacji należałoby w pierwszej kolejności doręczyć decyzję. Natomiast sytuacja kształtuje się diametralnie odmiennie, jeśli w postępowaniu administracyjnym występuje więcej niż jedna strona, a decyzja została doręczona przynajmniej jednej ze stron postępowania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest przyjęcie, iż taka decyzja nie wywołuje skutków prawnych, czy też nigdy nie nabędzie waloru ostateczności i można ją zaskarżyć w każdym czasie.
Podkreślono, że jeżeli strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i to zarówno w całym postępowaniu, jak i w jego części, na przykład na skutek niedoręczenia decyzji, to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegnie dla tej strony od doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Jak wynika z niewadliwych ustaleń organu, najpóźniejsze doręczenie decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z [...] lutego 2017 r. nastąpiło 29 marca 2017 r., natomiast odwołanie od przedmiotowej decyzji zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 23 listopada 2020 r. Zatem odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego, czternastodniowego terminu do jego wniesienia, który, jak słusznie uznał organ odwoławczy, kończył się w dniu 12 kwietnia 2017 r. Wskazano przy tym, iż doręczenia w dniu 19 listopada 2020 r. kopii decyzji nie należy traktować jako doręczenia decyzji otwierającej termin do wniesienia odwołania nawet w sytuacji, gdy stronie nigdy tej decyzji w oryginale nie doręczono.
2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki naruszeń przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym petryfikowanie naruszeń przez organy:
1) art. 129 § 2 w zw. z art. 134 Kpa polegającego na stwierdzeniu uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji w wyniku błędnego ustalenia, że termin ten dla skarżącej strony biegł od dnia doręczenia decyzji innej stronie, której najpóźniej decyzję doręczono i zakończył się 12 kwietnia 2017 r., w sytuacji gdy skarżącemu, który został przez organ uznany za stronę, decyzja nie została doręczona w marcu 2017 r., ale 19 listopada 2020 r., zatem termin do wniesienia odwołania upływał dla niego po 14 dniach od dnia doręczenia mu decyzji na jego wniosek, a zatem odwołanie wniesione w dniu 23 listopada 2020 r. zostało wniesione w terminie, a nie z jego uchybieniem, a inna interpretacja w tym zakresie stanowi naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, którego strona już raz została pozbawiona z uwagi na brak doręczenia decyzji w roku 2017 i który to błąd powinien zostać naprawiony, jeżeli jest to możliwe;
2) art. 10 § 1, art. 15 w zw. z art. 129 § 2 Kpa i wyrażonej w tych przepisach zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez stwierdzenie uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania w wyniku uznania, że dla strony której decyzji nie doręczono termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji innej stronie - tej której najpóźniej decyzję doręczono, co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu art. 129 § 2 Kpa.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna,
- 3.2. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
- 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
- 3.4. Odnosząc się do obu zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 129 § 2 w zw. z art. 134 Kpa oraz art. 10 § 1, art. 15 w zw. z art. 129 § 2 Kpa stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, co do tego, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy P. z [...] lutego 2017 r. upływał dla skarżącego w dniu 12 kwietnia 2017 r., w związku z czym odwołanie wniesione w dniu 23 listopada 2020 r. zostało wniesione z uchybieniem ww. terminu. Przesłanie stronie decyzji w listopadzie 2020 r. miało bowiem wyłącznie charakter informacyjny.
- 3.5. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Tak więc termin czternastodniowy liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 Kpa. Doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji nie jest więc późniejsze poinformowanie podmiotu o fakcie wydania decyzji. Z powyższego wynika, że ustanowiony w art. 129 § 2 Kpa prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Natomiast termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
- 3.6. Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nie doręczył skarżącemu decyzji w trybie uregulowanym w Kpa, tym samym uznać należało, że skarżący został w tym postępowaniu pominięty. Termin, w którym mógł on zatem wnieść odwołanie biegł, jak dla stron postępowania, którym decyzję doręczono (tj. biorąc pod uwagę, że najpóźniejsze doręczenie decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2017 r. nastąpiło 29 marca 2017 r., czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 12 kwietnia 2017 r.). Skoro odwołanie zostało przez skarżącego wniesione po upływie ww. terminu, to organ odwoławczy obowiązany był do wydania w oparciu o art. 134 Kpa postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
- 3.7. Uznając zatem, iż skarżący nie podważył skutecznie stanowiska Sądu I instancji przyjętego w zaskarżonym wyroku, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
- 3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.