Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu istniejącego pomostu technicznego na budynku biurowym przy ul. [...] do startów i lądowań śmigłowców - działka nr ew. [...].
Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia B. (dalej jako "Spółdzielnia").
Decyzją z [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2012 r.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia. Wyrokiem z 25 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2560/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia. Wyrokiem z 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 marca 2013 r. i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2012 r.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 k.p.a.
Spółka wniosła sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ odwoławczy zastosował się do oceny i wytycznych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1858/13. W wyroku 5 marca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nie wykonały obowiązków w zakresie czynności wyjaśniających i oceny materiału dowodowego, w szczególności w zakresie właściwej weryfikacji raportu.
Sąd wskazał wówczas, że ocena raportu powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że obowiązkiem organu jest weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Podkreślił, że organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcia w sprawie podjęte zostały bez weryfikacji ustaleń odnoszących się do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a organy obu instancji nie przedstawiły własnej oceny w zakresie materiału dowodowego, w tym raportu przedstawionego przez Spółkę.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany podjąć działania niezbędne do zweryfikowania raportu, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości budynków objętych analizą i wpływu tych wielkości na wyniki badań. Wnikliwego sprawdzenia wymagały również zarzuty odnoszące się do ochrony akustycznej budynku związanego z pobytem dzieci. Zależnie od wyników analizy faktycznej i prawnej, organ odwoławczy został zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcie w sprawie, zachowując w szczególności wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ponownie przeanalizowało materiał dowodowy i wskazało na nieprawidłowości oraz braki w zakresie raportu. W raporcie jego autorzy powołują się na wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno 55 dB, jak też 60 dB, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112), dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, dopuszczalna wielkość wynosi 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji oparł się w tej kwestii wyłącznie na wyjaśnieniach Spółki, nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń w tym zakresie i nie odniósł wyjaśnień Spółki do obowiązujących przepisów. Ponadto organ I instancji nie dokonał w uzasadnieniu decyzji środowiskowej oceny udziału społeczeństwa w sprawie, w szczególności w aspekcie zgłaszanych zarzutów i uwag co do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu oraz sprzeciwu okolicznych mieszkańców co do realizacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wskazał na braki raportu w zakresie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, a także rozmiaru i rodzaju potencjalnych uciążliwości planowanego przedsięwzięcia dla terenów sąsiednich, w tym przedszkola. Organ odwoławczy uznał jako zasadny zarzut odwołania w zakresie braku weryfikacji przez organ I instancji dokonanych przez Spółkę pomiarów.
Organ odwoławczy wskazał, że kwestią wymagającą uzupełnienia i wyjaśnienia jest kwestia budynków sąsiadujących z obiektem Spółki. Raport w tym zakresie nie jest rzetelny, bowiem wskazuje na budynki pięciokondygnacyjne i wysokość 17 metrów, a w toku postępowania ustalono, że budynki sąsiadujące z przedsięwzięciem są sześciokondygnacyjne o wysokości 19 m.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro parametr dotyczący wysokości budynków mieszkalnych oraz istniejącego w jednym z tych budynków przedszkola jest niezgodny ze stanem faktycznym, to wszelkie obliczenia przedstawione w raporcie i wyjaśnieniach Spółki, a także zasięgi oddziaływania akustycznego lądowiska, są błędne i wymagają dokonania ponownych obliczeń i analiz.
W ocenie Sądu I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności złożony przez Spółkę raport. Dokonując oceny tego dowodu uznał, że raport zawiera braki i nie jest rzetelny. Organ odwoławczy dokonał też właściwej oceny, że stwierdzone uchybienia w zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania oraz zarzuty odnoszące się do raportu, dyskwalifikują ten dowód i powodują konieczność dokonania ponownych obliczeń i analiz oraz ponownego przeprowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzone braki w raporcie nie pozwalają na zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że zarzut naruszenia art. 109 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Spółce doręczono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r.
Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, niezastosowanie art. 151a § 1 w związku z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie Spółki, Sąd I instancji pominął, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 1858/13 wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy podejmie działania niezbędne do zweryfikowania raportu, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości budynków objętych analizą i wpływu tych wielkości na wyniki badań (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).
Po drugie, niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a. w sytuacji, w której Spółce doręczono wyłącznie kopię zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2018 r. z kserograficznym odwzorowaniem podpisów składu orzekającego. Oznacza to, że decyzja ta nie została doręczona w sposób zgodny z art. 109 w związku z art. 140 k.p.a., a tym samym termin do wniesienia sprzeciwu nie rozpoczął biegu.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z doręczonego Spółce odpisu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw powinien być zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ ocena zastosowania przez organ tego przepisu, ma kluczowe znaczenie w sprawie. We wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej Spółka nie sformułowała tego rodzaju zarzutu. Norma z art. 151a § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jej naruszenie może zostać podniesione tylko łącznie z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, a w szczególności z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Po drugie, niezależnie od wskazanych wyżej uchybień konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 190 w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten opiera się na założeniu, że w wyroku z 5 marca 2015 r. w sprawie II OSK 1858/13 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wiążące zalecenie, zgodnie z którym po ponownym rozpoznaniu odwołania, sprawa miała zostać rozstrzygnięta co do jej istoty przez organ odwoławczy. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten nie dotyczy zatem związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, ponieważ tego rodzaju związania dotyczy art. 153 p.p.s.a., a w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. Z uwagi jednak na powołanie również tych przepisów w ramach zarzutu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny był władny się do niego odnieść.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1858/13 nie wynika brak możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nałożył na organ odwoławczy obowiązek podjęcia działań niezbędnych do zweryfikowania raportu, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości budynków objętych analizą i wpływu tych wielkości na wyniki badań. Stwierdził także, że wnikliwego sprawdzenia wymagają również zarzuty odnoszące się do ochrony akustycznej budynku związanego z pobytem dzieci. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł uchybienia w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i uzasadnienia decyzji, nie przesądzając jednak w żaden sposób, że mogą one zostać wyjaśnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy. Założenie przyjęte przez Spółkę jest nietrafne, ponieważ oznacza w istocie, że Naczelny Sąd Administracyjny z góry rozstrzygnął wskazane wyżej wątpliwości i w związku z tym przyjął, że możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy.
Do tego rodzaju oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie był jednak uprawniony, ponieważ wszelkie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego sprawy muszą zostać wyjaśnione przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Z kolei zakres tych wątpliwości i w związany z tym konieczny do zebrania materiał dowodowy (niezbędny do wyjaśnienia zakresu sprawy) przesądzają dopiero, czy mogą one zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego czy też wymagają wydania decyzji kasacyjnej. W tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił i uzasadnił, że organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu odwołania miał przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 109 § 1 i 140 k.p.a. Trafnie wskazuje Spółka, że decyzja powinna zostać jej doręczona w oryginale a nie w formie odpisu lub kserokopii. Niezależnie jednak od trudności dowodowych związanych z wykazaniem, że Spółce nie doręczono oryginału, ale odpis, ewentualne uchybienie w tym zakresie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Spółka wniosła bowiem skutecznie i w terminie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 kwietnia 2018 r., a więc ewentualne doręczenie jej odpisu decyzji nie miało żadnego wpływu na jej uprawnienia procesowe.
Należy przy tym pamiętać, że naruszenie przepisów postępowania, a takim jest niewątpliwie art. 109 § 1 k.p.a., może uzasadniać uwzględnienie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) oraz skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jedynie jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego, a zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 109 § 1 i 140 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.