Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 380/20

Uzasadnienie

1. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 886/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Ż. i F. Ż. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z 16 lipca 2013 r. nr XL/353/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek skarżących nr [...] i nr [...]w części objętej symbolem [...](pkt 1), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2) oraz zasądził na rzecz skarżących częściowy zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

1. 1.2. Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżący zaskarżyli do WSA w Gliwicach powyższą uchwałę w zakresie ustaleń dotyczących działek o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], położonych w Czechowicach-Dziedzicach przy ul. [...], tj. zarezerwowania na tych działkach pasa terenu dla projektowanego poszerzenia tej ulicy oraz dokonania włączenia działek do terenów zieleni. W części graficznej zaskarżonego planu ww. działki znajdują się w liniach rozgraniczających, wewnątrz pasa drogi [...] (ul. [...]), natomiast część działek o numerach [...] i [...]została włączona do terenu zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym ([...]).

1. 1.3. W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie.

1. 1.4. Wyrokiem z 29 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/GI 946/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił ww. skargę.

1. 1.5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1516/18, uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących i uchylił ww. wyrok przekazując sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej: upzp) wobec braku oceny przez Sąd I instancji naruszenia władztwa planistycznego przez Gminę Czechowice-Dziedzice w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących pod rozbudowę drogi publicznej [...]. NSA zarzucił, iż Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu swego wyroku, że analiza części graficznej planu prowadzi do wniosku braku fizycznej możliwości ustalenia innego przebiegu ulicy, nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, pomimo iż skarżący wskazali na możliwość przesunięcia linii rozgraniczających drogę na jej przeciwległą stronę, na nieruchomości, które w pobliżu drogi nie są zabudowane. Za częściowo uzasadniony uznano także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej: Ppsa) poprzez brak szczegółowego odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod teren zieleni nieurządzonej - [...], nie wyjaśniając jakie zapisy studium przewidują takie ograniczenia.

1. 1.6. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem z 23 września 2019 r. stwierdził nieważność planu w odniesieniu do działek skarżących nr [...] i nr [...]w części objętej symbolem [...], natomiast w pozostałym zakresie tj. ustaleń dotyczących terenu [...] skargę oddalił.

Sąd I instancji uznał, że w części dotyczącej regulacji odnoszącej się części działki nr [...]oraz części działki nr [...] objętej obszarem oznaczonym symbolem [...] - tereny zieleni nieurządzonej, plan miejscowy jest sprzeczny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Czechowice-Dziedzice (uchwała Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z 26 czerwca 2006 r. nr XLVII/488/06). Wymienione działki należące do skarżących nr [...]i nr [...] w całości położone były w jednostce o symbolu [...]- tj. teren zabudowy mieszanej zagrodowej i jednorodzinnej. Sprzeczne zatem z powyższym ustaleniem Studium jest objęcie częściowo tych działek w kwestionowanym planie obszarem o symbolu [...] - tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. Dlatego w tej części należało stwierdzić nieważność planu miejscowego.

Natomiast odnośnie nieruchomości przeznaczonych w obowiązującym studium - pod drogę - tereny dróg i ulic publicznych klasy zbiorczej [...], zapisy planu mogą zmienić ich przeznaczenie dopiero po uprzedniej zmianie studium. Przy tym należy zaznaczyć, że uchwałą nr XXXIV/379/17 z 30 maja 2017 r. Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach przyjęła nowe studium, w którym obszar [...]- drogi klasy lokalnej, odsunięty został od działek skarżących i nie obejmuje obecnie tych nieruchomości. Jak wskazał organ w piśmie z 13 września 2019 r. - na podstawie tego obowiązującego studium ustalone zostaną linie rozgraniczające drogę w nowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w planie zmieniającym obecny plan. W obecnym natomiast stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżących w tym względzie i stąd w tym zakresie skargę oddalono, nie dopatrując się naruszenia prawa i przekroczenia władztwa planistycznego gminy.

2. Od powyższego wyroku skarżący wywiedli skargę kasacyjną, zaskarżając przedmiotowy wyrok w części w jakiej oddalił on skargę tj. pkt 2 wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 133 oraz art. 134 § 1 Ppsa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie oddalenie skargi w części, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności planu miejscowego także w zakresie zarzutu dotyczącego działek skarżących o nr [...][...] i [...] w całości oraz w stosunku do działek [...][...][...][...]oraz [...] w części obręb [...] w zakresie, którym zarezerwowano na tych działkach pas terenu dla projektowanego poszerzenia ulicy [...],

2) art. 135 Ppsa poprzez nieuwzględnienie przy rozpatrywaniu sprawy uchwały Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z 30 maja 2017 r., nr XXXIV/379/17 przyjmującej nowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo przywołania tej uchwały na końcu uzasadnienia wyroku i rozpoznaniu sprawy w oparciu o nieaktualny stan prawny oraz brak rozważenia skutków prawnych uchwalenia nowego studium,

3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, przejawiającego się w nieprzedstawieniu całościowo podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przypadku oddalenia skargi i jej niewyjaśnienie, co poskutkowało brakiem rozpoznania sprawy w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia skutecznej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego i stanowi wadę mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę w części oddalającej skargę poprzez orzeczenie, że zaskarżona uchwała jest nieważna w odniesieniu do działek skarżących o numerach [...][...] i [...] w całości oraz w stosunku do działek [...][...][...][...] oraz [...] w części, obręb [...] w zakresie którym zarezerwowano na tych działkach pas terenu dla projektowanego poszerzenia ul. [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie. Dodatkowo wskazano, że przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zachodniej obszaru Gminy Czechowice-Dziedzice obejmującej sołectwa Zabrzeg, Ligotę, Bronów i część miasta Czechowice-Dziedzice położoną pomiędzy ul. Ligocką drogą DK1 i północną granicą administracyjną Miasta Czechowice - Dziedzice (uchwała Rady Miejskiej nr XVII/174/19 z 26 listopada 2019 r.). Nieruchomość będąca własnością skarżących jest objęta ww. uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnioną podstawę.
4. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
5. 4.3. Należy również zaznaczyć, że przedmiotem rozpoznania w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny była jedynie ta część wyroku, którą oddalono skargę (pkt 2 wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 zaskarżonego wyroku tj. w części stwierdzającej nieważność planu miejscowego, jest prawomocne.
6. 4.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższą funkcję niezbędne jest, aby wszystkie jego elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest zarówno kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jak i orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2790/12).
7. 4.5. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonano koniecznej oceny tego, czy stworzenie szczególnego statusu przestrzennego dotyczącego działek, w zakresie którego zarezerwowano na tych działkach pas terenu dla projektowanego poszerzenia ul. [...], stanowiło uprawnione wykonywanie władztwa planistycznego. W tej materii nie wystarczy bowiem stwierdzić, że "w obecnym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do uznania zarzutu skarżących w tym względzie za zasadny i stąd w tym zakresie skargę oddalono, nie dopatrując się naruszenia prawa i przekroczenia władztwa planistycznego gminy".
8. 4.6. Władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce, tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (na tle art. 4 uzp m.in. wyrok NSA z 12 września 2002 r., sygn. akt IV SA 1898/02 dostępny baza orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zasadności przyjęcia określonego reżimu korzystania z nieruchomości, musi być przez Sąd I instancji skonfrontowana z oceną czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. W tym kontekście nie tyle jest istotna zgodność planu miejscowego ze studium, ale kwestia dopuszczalności takiego ustalenia projektowanego przebiegu drogi publicznej i ocena czy takie zasady w odniesieniu do działek skarżących stwarzają możliwość korzystania z nieruchomości, zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasowej. Sąd I instancji nie wyjaśnił czy uprawnionym wykonywaniem władztwa planistycznego jest wprowadzanie do planu idei urbanistycznych, dotyczących przebiegu drogi, których nie zamierza się w jakiejkolwiek perspektywie czasowej urzeczywistnić, a które mają istotny wpływ na możliwość zagospodarowania prywatnych nieruchomości.
9. 4.7. Konieczne też będzie odwołanie się do normy prawa międzynarodowego, która wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. Nr 36, poz. 175). Przede wszystkim należy przywołać wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lonnroth przeciwko Szwecji (Series A no. 52, p. 24, § 61), w którym Trybunał uznał, że czasowe pozbawienie właścicieli prawa do zabudowy nieruchomości wskutek długoletniego oczekiwania na realizację celu publicznego przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie powołanej normy prawa międzynarodowego.
10. 4.8. Niezasadne są natomiast dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Legalność aktu prawa miejscowego musi być oceniana według przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalenia. Kwestia ustaleń studium z 2017 r. nie może stanowić punktu odniesienia dla badania legalności planu uchwalonego w 2013 r. Późniejsza zmiana studium nie ma zatem wpływu na ocenę zgodności planu ze studium. Nie został zatem naruszony art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 133 oraz art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 135 Ppsa. Analogicznie nie ma dla sprawy żadnego znaczenia kwestia przystąpienia do zmiany planu miejscowego.
11. 4.9. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonego wyroku w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości skarżących na terenie [...]. Dla dokonania merytorycznej oceny kwestionowanych ustaleń planu konieczne jest dokonanie oceny czy doszło do naruszenia art. 4 upzp, czemu Sąd da wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniając wymogi art. 141 § 4 Ppsa. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu w tej części.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.