Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 799/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.
Sąd wskazał, iż M. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., którym organ uchylił postanowienie Starosty K. z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania i orzekł o wznowieniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż przedmiotem skargi mogą być tylko postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie, albo rozstrzygające sprawę co do istoty.
W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.) lub gdy przepis szczególny tak stanowi - jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis. Prawo do wniesienia zażalenia wynika z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. Art. 149 § 4 k.p.a. przewiduje, że zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. A contrario zażalenie nie przysługuje na postanowienie o wznowieniu postępowania. Istota tej regulacji polega na przyznaniu stronie prawa do złożenia zażalenia, a następnie ewentualnie skargi do sądu administracyjnego, tylko na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Natomiast prawidłowość postanowienia o wznowieniu postępowania może być kwestionowana przez stronę dopiero wraz z odwołaniem od decyzji kończącej wznowione postępowanie.
Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie uczyniono postanowienie Wojewody o charakterze reformatoryjnym – uchylające postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i orzekające jednocześnie o wznowieniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie co do istoty jest postanowieniem o wznowieniu postępowania, a więc tego typu postanowieniem, w stosunku do którego ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia zażalenia. W konsekwencji nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła M. W., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 149 § 4 k.p.a. w zw. z art. 15 i 12 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do stwierdzenia, że na postanowienie o wznowieniu postępowania nie przysługuje zażalenie, a w konsekwencji do odrzucenia skargi.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Strona powinna móc zaskarżyć postanowienie organu odwoławczego, którym organ uchylił postanowienie organu I instancji i wznowił postępowanie, gdyż uważa, że nie było przesłanek do takiego wznowienia. Zaskarżenie tego rodzaju postanowienia dopiero w odwołaniu od decyzji narusza zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 4 k.p.a. Sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego nie należy do kategorii postanowień kończących postępowanie, ani do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty. Rację ma Sąd I instancji, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 i § 4 k.p.a.).
Sąd I instancji nie uwzględnił jednak tego, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nastąpiło na skutek rozpoznania przez organ odwoławczy zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Na postanowienie wydane w takim trybie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest ono bowiem postanowieniem organu II instancji wydanym wskutek uwzględnienia środka zaskarżenia od postanowienia, na które - ze względu na jego przedmiot - przysługiwało zażalenie. Spełnia zatem kryteria z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Jest oczywiste przy tym, że kryterium dopuszczalności zażalenia może dotyczyć tylko postanowienia organu I instancji. Podobny pogląd został wyrażony w postanowieniach NSA z: 24 sierpnia 2016 r., II OSK 1977/16, z 15 grudnia 2016 r., II OSK 2764/16, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 1392/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga jest niedopuszczalna i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
W odniesieniu do wniosku skarżącej o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz.
23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zatem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów tego postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej. Skarżąca może domagać się zwrotu tych kosztów przez Sąd I instancji w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.