Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., II SA/Bk 822/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. D. na decyzję Wojewody Podlaskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] czerwca 2014 r., [...].
Powyższą decyzją organ odwoławczy – po rozpoznaniu odwołania R. D. – uchylił decyzję Starosty Powiatu Białostockiego (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie sprzeciwu względem zgłoszenia zamiaru wykonania zamiany bramy z dwuskrzydłowej na przesuwną (stanowiącej ogrodzenia działki [...] w S.). Jednocześnie Wojewoda umorzył postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszenia.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
W dniu 31 marca 2014 r. (data wpływu do organu) R. D. zgłosił w Starostwie Powiatu Białostockiego zamiar wykonania zamiany bramy wjazdowej – z dwuskrzydłowej na przesuwną – stanowiącej ogrodzenie działki o numerze geodezyjnym [...] od strony ul. [...] w miejscowości S., mające być usytuowane na działkach o numerach [...] i [...].
Do dokumentacji zgłoszenia dołączył: oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane działką o numerze [...] oraz drogą oznaczoną numerem [...], wyrys geodezyjny z zaznaczonym przedmiotem zgłoszenia, szkice bramy i jej usytuowania przedstawiające kierunek otwierania bramy i decyzję zarządcy drogi z dnia [...] grudnia 2008 r. zezwalającą na umieszczenie bramy w pasie drogowym ul. [...] w S. W dniu 11 kwietnia 2014 r. Starostwo przekazało zgłoszenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w Białymstoku z uwagi na ustalenie, że organ nadzoru budowlanego prowadził już postępowanie administracyjne w sprawie spornej bramy, jak również orzekał już w sprawie sąd administracyjny.
Pismem z 22 kwietnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego zwrócił zgłoszenie Staroście wyjaśniając, że została wydana w stosunku do skarżącego ostateczna od [...] maja 2013 r. decyzja nakazująca rozbiórkę bramy wjazdowej przesuwnej, wbudowanej w istniejące ogrodzenie posesji przy ulicy [...] w S., wykonanej bez wymaganego zgłoszenia i niezgodnie z przepisami. Wyjaśniono, że w dniu 24 marca 2014 r. skarżący zawiadomił organ nadzoru budowlanego o dokonaniu rozbiórki bramy, czego jednakże nie potwierdziła kontrola mająca miejsce w dniu 1 kwietnia 2014 r. Podczas tej kontroli stwierdzono jedynie zdemontowanie szyny stalowej przesuwającej się na zewnątrz ogrodzenia, wzdłuż sąsiedniej działki, z pozostawieniem mechanizmu zabezpieczonego folią i anteny odbiorczej urządzenia. Zdaniem organu nadzoru budowlanego na dzień 22 kwietnia 2014 r. rozbiórka bramy nie została wykonana w całości.
Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. – powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. NSA; dalej "P.b.") – wniósł sprzeciw wobec opisanego wyżej zgłoszenia zamiaru wykonania zamiany bramy z dwuskrzydłowej na przesuwną.
Zdaniem organu architektoniczno-budowlanego objęta zgłoszeniem brama przesuwna przez to, że otwiera się w kierunku działki sąsiedniej o numerze geodezyjnym [...], narusza § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity tego rozporządzenia opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 – uw. NSA; dalej "r.w.t."). Zgodnie z tym przepisem bramy i furtki nie mogą otwierać się na zewnątrz działki.
Od powyższej decyzji inwestor wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz § 42 ust. 1 r.w.t. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brama przesuwna jako konstrukcja ruchoma (mobilna) nie jest obiektem budowlanym. Jego zdaniem objęta zgłoszeniem brama w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu. Zawarte w § 42 r.w.t. sformułowanie "otwierać się" dotyczy wyłącznie bram i furtek dwuskrzydłowych – uchylnych, gdyż brama przesuwna z natury jej konstrukcji nie ma możliwości otwierania, a jedynie możliwość przemieszczania się po prowadnicy w torze, który w tym przypadku ma być usytuowany w ścisłej granicy określonej przez zarządcę drogi.
Ponadto R. D. zarzucił organowi pozbawienie udziału w postępowaniu, w tym możliwości przedłożenia opinii biegłego z zakresu budownictwa oraz wypowiedzenia się w kwestii dysponowania zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W trakcie postępowania odwoławczego skarżący nadesłał kopie pism kierowanych do organu nadzoru budowlanego z zastrzeżeniami nieprawidłowego ustalenia, że nie wykonał obowiązku rozbiórki bramy oraz opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa dotyczącą zgodności z przepisami bramy przesuwnej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA; dalej "K.p.a.") – orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzeniu postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszenia.
Organ zauważył, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie materiału dowodowego i orzeczenie w sprawie objętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych, organ odwoławczy musi uwzględnić specyfikę instytucji zgłoszenia, polegającą na tym, że ustawodawca w art. 30 ust. 5 P.b. wprowadził ograniczenie czasowe do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wynoszące 30 dni. Z powyższych względów Wojewoda nie może po uchyleniu decyzji o sprzeciwie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powinien swoje rozstrzygniecie ograniczyć albo do rozstrzygnięcia o utrzymaniu mocy decyzji o sprzeciwie albo o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania.
Zdaniem organu odwoławczego, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, bowiem zgłoszenie zamiaru wykonania zamiany bramy było nieskuteczne, jako że dotyczyło robót już wykonanych. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że zgłoszenie dotyczy budowy lub robót budowlanych już zrealizowanych, ma obowiązek uznania prowadzenia postępowania w sprawie zgłoszenia za bezprzedmiotowe. Powyższe wynika z faktu, że do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem można przystąpić nie wcześniej niż upłynie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi i nie później niż w ciągu 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót. Organ podkreślił przy tym, że niemożność przyjęcia zgłoszenia istnieje wtedy, gdy na terenie objętym zagospodarowaniem działki znajduje się obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki. Zgłoszenie wykonania bramy przesuwnej wpłynęło do organu architektoniczno-budowlanego w dniu 31 marca 2014 r., to jest na dzień przed terminem kontroli przez organ nadzoru budowlanego okoliczności wykonania przez skarżącego obowiązku rozbiórki bramy przesuwnej.
W dniu 1 kwietnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że nakaz rozbiórki bramy przesuwnej został wykonany częściowo. Skoro objęta zgłoszeniem brama przesuwna została zrealizowana wcześniej i stała się przedmiotem orzeczonego nakazu rozbiórki, zaakceptowanie zamiaru jej wykonania byłoby niedopuszczalnym sanowaniem samowoli budowlanej przez organ architektoniczno-budowlany.
W skardze R. D. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody zarzucając organowi brak zebrania pełnego materiału dowodowego, oparcie decyzji na nieistniejącym stanie faktycznym i prawnym oraz obrazę art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., II SA/Bk 822/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że dokonane przez skarżącego zgłoszenie zamiaru wykonania bramy przesuwnej w miejsce dwuskrzydłowej nie mogło zostać uznane za skuteczne w świetle obowiązujących przepisów prawa.
W ocenie Sądu trafnie Wojewoda zauważył, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem ich zgłoszenia może nastąpić przed ich wykonaniem. Art. 30 ust. 5 P.b. stanowi, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Powyższe oznacza, że w momencie zgłaszania zamiaru wykonania konkretnych robót, nie mogą być one rozpoczęte. W okolicznościach sprawy okazało się, że brama przesuwna, której zamiar wykonania został zgłoszony, w rzeczywistości na gruncie istniała oraz, że objęta była ostatecznym nakazem rozbiórki. Przed wyrażeniem sprzeciwu organ architektoniczno-budowlany dołączył do akt administracyjnych kopię ostatecznej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2014 r., [...] utrzymującej w mocy skierowany do skarżącego nakaz rozbiórki bramy wjazdowej przesuwnej wbudowanej w ogrodzenie posesji w S. przy ulicy [...] bez wymaganego przepisami zgłoszenia, niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.
Nadto Starosta uzyskał w dniu 23 kwietnia 2014 r. informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, z której wynikało, że przeprowadzona w dniu 1 kwietnia 2014 r. kontrola wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki bramy przesuwnej nie potwierdziła wykonania obowiązku rozbiórki w całości. Zdaniem Sądu organ architektoniczno-budowlany związany był treścią informacji organu nadzoru budowlanego i nie miał uprawnień do kwestionowania ustalenia faktu niewykonania w całości nakazu rozbiórki bramy przesuwnej w dacie zgłaszania zamiaru wykonania robót budowlanych.
Sąd wyjaśnił dalej, że zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że tak jak bezprzedmiotowe jest występowanie z wnioskiem o pozwolenie na budowę już zrealizowanego obiektu budowlanego, tak i bezprzedmiotowe jest zgłaszanie zamiaru wykonania robót budowlanych już zrealizowanych. W świetle stanowiska prezentowanego przez skarżącego w odwołaniu i posiłkowania się opinią biegłego o zgodności zamiaru wykonania bramy z przepisami techniczno-budowlanymi, działania skarżącego mogą być odebrane jako usiłowanie podważenia dokonanej wcześniej oceny prawnej istniejącego wzdłuż nieruchomości skarżącego urządzenia w postaci bramy przesuwnej z szyną wychodzącą poza granice własnej posesji. Prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Bk 535/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przesądził, że brama przesuwana z mechanizmem szynowym, wychodzącym poza granice ogrodzenia własnej posesji, narusza wynikający z § 42 r.w.t. zakaz otwierania bram i furtek na zewnątrz ogrodzeń.
Konsekwencją tego wyroku stał się ostateczny nakaz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2014 r, [...] rozbiórki przesuwnej bramy wjazdowej ogrodzenia nieruchomości skarżącego, jako wykonanej bez wymaganego zgłoszenia oraz niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Nakaz rozbiórki był przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. II SA/Bk 343/14, który wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. oddalił skargę inwestora na decyzję orzekającą rozbiórkę bramy. Z uzasadnienia tego wyroku wynika nadto, że dopiero kontrola organu nadzoru budowlanego dokonana w dniu 26 czerwca 2014 r. potwierdziła wykonanie w całości orzeczonego nakazu rozbiórki bramy. Powyższe oznacza, że również w dacie rozpoznawania przez Wojewodę odwołania skarżącego od decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zgłoszenia, nie było potwierdzonego wykonania rozbiórki bramy a zatem oceniane przez drugą instancję zgłoszenie niewątpliwie dotyczyło robót zrealizowanych.
Stwierdzenie zrealizowania robót budowlanych przed zakończeniem zarówno postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i postępowania odwoławczego czyniło od początku bezprzedmiotowym to postępowanie. U podstaw sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych z powodu niezgodności tych robót z przepisami leży niezgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa materialnego, a o takiej – w odniesieniu do zgłoszonego zamiaru wykonania bramy przesuwnej – wypowiedział się w przeszłości w sposób ostateczny organ nadzoru budowlanego i w sposób prawomocny sąd administracyjny. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy zgłoszenie należało oceniać poprzez pryzmat wyrażonej art. 30 ust. 5 P.b. bezprzedmiotowości zgłaszania zamiaru wykonania robót już zrealizowanych.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył R. D. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- – art. 36 ust. 6 pkt. 2, art. 81 ust. 4, art. 82b ust. 1 pkt 3 i art. 85 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,
- – § 42 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- – art. 138 § 1 pkt 2, art. 15 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej R. D. wskazał, że uzasadnienie decyzji Wojewody jak i uzasadnienie wyroku są nieadekwatne do rozstrzygnięcia i naruszają - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W trybie tego przepisu Wojewoda mógł uchylić decyzję Starosty w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Tymczasem Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszenia. W pierwszej instancji postępowanie administracyjne zostało wszczęte i zakończone w trybie 30 i art. 36 P.b. W tym samym trybie powinno zapaść rozstrzygnięcie postępowaniu odwoławczym.
R. D. wyjaśnił dalej, że przedmiotem postępowania wszczętego z wniosku skarżącego (to jest zgłoszenia z dnia 31 marca 2014 r.) nie było samo rozpatrzenie, a tylko rozstrzygnięcie administracyjne co do wykonania zamiany bramy wjazdowej z dwuskrzydłowej na przesuwną. Rozpatrzenie zgłoszenia jest czynnością administracyjną (postępowaniem), w wyniku której następuje podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla skarżącego. Konstrukcja orzeczenia w decyzji Wojewody podtrzymana przez Sąd oznacza, że Wojewoda uchylił decyzje Starosty w całości i jednocześnie utrzymał ją w całości w mocy. Umorzenie postępowania administracyjnego nie miało miejsca w postępowaniu przed Starostą, zatem umorzenie go w postępowaniu odwoławczym w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i narusza podstawową, ustrojową zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 K.p.a.
R. D. wyjaśnił też, że rozstrzygnięcie co do umorzenia podjęte w postępowaniu odwoławczym narusza art. 36 ust. 6 pkt 2, art., 82b ust. 1 pkt 3 i art. 85 P.b. poprzez niezastosowanie tych norm w związku z 7,8 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do istoty sprawy, a nadto do twierdzeń i dowodów przedstawianych przez stronę co do wykonania w całości wcześniejszego nakazu rozbiórki. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez nieudzielanie skarżącemu informacji o przysługujących mu prawach w związku z zaistnieniem, w ocenie Wojewody, nowej okoliczności faktycznej polegającej na nie zakończeniu rozbiórki orzeczonej przez nadzór budowlany, a nie kwestionowanej przez Starostę.
Wreszcie skarżący podniósł, że postępowanie administracyjne przed Starostą nie było bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie wniosku skarżącego z dnia 31 marca 2014 r. Wojewoda dopuścił się więc naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.
Skarżący wskazał też, że nie było żadnych przeszkód, aby organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego działające na podstawie Prawa budowlanego - art. 81 ust. 4, art. 82b ust. 1 pkt 3 i art. 85 w ramach współdziałania dokonały przed wydaniem decyzji wspólnej kontroli na działce skarżącego wobec odmiennych stanowisk co do wykonania nakazu rozbiórki orzeczonej przez organ nadzoru budowlanego, gdzie protokolarne ustalenia dokonane wtoku tych czynności stanowiłyby podstawę do wydania decyzji.
Zdaniem R. D. w realiach skarżonego umorzenia postępowania bez znaczenia jest przepis § 42 r.w.t. Treść tego przepisu nie ma żadnego wpływu i związku z umorzeniem postępowania.
Skarżący dodał też na końcowo, że przepis ten nie odnosi się do bram, furtek (drzwi) przesuwnych w ogrodzeniach. Przyznał dalej, że wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Bk 535/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przesądził, że brama przesuwana z mechanizmem szynowym, wychodzącym poza granice ogrodzenia własnej posesji, narusza wynikający z § 42 r.w.t. Wyrok ten wydano jednak w innej sprawie i przed innym organem. Nakaz rozbiórki wynikający z tego wyroku i decyzji administracyjnych został wykonany. Przedmiotem aktualnego postępowania jest całkiem inna - nowa sprawa administracyjna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu pisma podważył zarzuty kasacyjne R. D. Zwrócił w szczególności uwagę, że działanie organu odwoławczego jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Przepis art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencję do ponownego merytorycznego załatwienia sprawy, a także uchylenia zaskarżonej decyzji w całości wraz z umorzeniem postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustosunkowując się do przedstawionych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za koniecznie w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 15 i art. 105 § 1 K.p.a. Te przepisy proceduralne skarżący czyni bowiem punktem wyjścia dla znacznej części swej argumentacji.
R. D. podkreśla, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewoda mógł uchylić decyzję Starosty w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Tymczasem Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszenia. Zaznaczył też, że w pierwszej instancji postępowanie administracyjne zostało wszczęte i zakończone w trybie 30 i art. 36 P.b. W tym samym trybie powinno zapaść rozstrzygnięcie postępowaniu odwoławczym.
Powyższy zarzut skarżącego jest niezrozumiały. Skarżący sam przyznaje, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewoda mógł uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Postępowaniem tym było właśnie postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia zgłoszenia.
Nie jest jasne, co skarżący ma na myśli wskazując, że "w pierwszej instancji postępowanie administracyjne zostało wszczęte i zakończone w trybie 30 i art. 36 P.b. W tym samym trybie powinno zapaść rozstrzygnięcie postępowaniu odwoławczym". Art. 30 P.b. stanowi o procedurze złożenia zgłoszenia budowlanego i zawiera szereg ustępów i punktów, natomiast art. 36 P.b. dotyczy treści pozwolenia na budowę i także jest przepisem rozbudowanym treściowo.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w tym miejscu, że jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, a to z kolei wymaga, aby zarzuty te były przez skarżącego sformułowane precyzyjnie. Ogólne wskazanie na art. 30 i 36 P.b., które dodatkowo treściowo ze sobą zupełnie nie korespondują, ze wskazaniem, iż "w tym trybie powinno zapaść rozstrzygnięcie postępowaniu odwoławczym" powoduje, że wywód skarżącego jest nieprecyzyjny.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ustalić, dlaczego – zdaniem skarżącego – Wojewoda rzekomo miał naruszyć art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
Osobno skarżący przedstawił zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. W jego ocenie nie można bowiem mówić o bezprzedmiotowości postępowania wywołanego zgłoszeniem.
Przechodząc do oceny powyższego zarzutu konieczne jest poczynienie pewnych uwag wprowadzających. Zaznaczyć trzeba, że art. 105 § 1 K.p.a. nie został wprost wskazany jak podstawa prawna decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r. Co więcej, na przepis ten nie powołał się organ nawet w uzasadnieniu decyzji. Wreszcie na art. 105 § 1 K.p.a. nie wskazał w żadnym miejscu uzasadniania wyroku także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. To wszystko nie znaczy jednak, że sprawa nie może być oceniana przez pryzmat art. 105 § 1 K.p.a. Bezpośrednią podstawą prawną decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r. był art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który – jak już wyżej wskazano – upoważnia organ do uchylenia zaskarżonej decyzji i do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Trzeba jednak pamiętać, że przepis ten, tak jak i cały art. 138 § 1 K.p.a., ma charakter blankietowy, a rozstrzygnięcia w nim wymienione organ podejmuje zawsze w związku z innymi przepisami, które warunkują określone w nim uchylenie decyzji, względnie umorzenie postępowania.
Jeśli chodzi o umorzenie postępowania, to w doktrynie postępowania administracyjnego istnieje zgodne przekonanie, że organ odwoławczy rozważając zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stosuje przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 K.p.a.), czyli przepis art. 105 K.p.a. (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2016, wyd. el., komentarz do art. 138; zob. też powołane przez tych Autorów orzecznictwo i literaturę).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. został podniesiony przez skarżącego w domyśle poprzez odwołanie zawarte w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ze argumentacji R. D. można innymi słowy wywnioskować, że art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie powinien być przez organ zastosowany, gdyż nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego (to jest wywołanego zgłoszeniem), która jest z kolei warunkiem umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a.
Odnosząc się bezpośrednio do tez R. D. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że samo stwierdzenie faktu, iż na datę zgłoszenia wskazane w nim roboty bądź obiekty zostały zrealizowane, nie prowadzi do wniosku, że zgłoszenie to oceniać należy jako bezprzedmiotowe. Stanowisko zajęte w tym względzie przez Wojewodę jak i następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jest nietrafne, gdyż nie uwzględnia art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., zawierającego podstawę do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza "inne przepisy". Jednym z takich przepisów jest art. 30 ust. 5 P.b., w myśl którego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r., II OSK 1397/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy za skarżącym, że od Wojewody oczekiwać należało sformułowania rozstrzygnięcia merytorycznego, załatwiającego sprawę co do istoty (np. utrzymania decyzji w mocy, względnie uchylenia jej i podtrzymania sprzeciwu).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a uchybienie Wojewody traktować należy tylko i wyłącznie jako uchybienie formalne.
W tym miejscu dodać można, że postępowanie administracyjne jest nieco bardziej elastyczne od innych procedur, np. sądowych, i pozwala niekiedy na odformalizowane interpretowanie działań organów. Przykładowo, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r., II OSK 1144/08, (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazano, że "Jakkolwiek też formalnie orzeczenie organów winno merytorycznie odmówić nakazu rozbiórki, jakiego żądał skarżący – umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie stanowi wady uzasadniającej uchylenie zaskarżonych decyzji. Aprobata Sądu pierwszej instancji formy rozstrzygnięcia przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi naruszenia prawa mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy".
Przyjmując zaprezentowane wyżej podejście Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy miała okoliczność, iż Wojewoda – choć w sentencji decyzji zdecydował o uchyleniu decyzji Starosty w całości i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego – to jednak w gruncie rzeczy zajął jednoznaczne stanowisko merytoryczne co do tego, dlaczego jego zdaniem zgłoszony przez R. D. zamiar wykonania bramy wjazdowej nie może być zaakceptowany z powodów materialnoprawnych, w tym także ze względu na naruszenie wymogu z art. 30 ust. 5 P.b. Nie ma więc potrzeby eliminowania decyzji Wojewody z obrotu prawnego.
Osobno R. D. przedstawił w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 36 ust. 6 pkt 2, art. 81 ust. 4, art. 82b ust. 1 pkt 3 i art. 85 P.b.
Już na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie rozpatrywał zarzutu naruszenia art. 36 ust. 6 pkt 2 P.b., gdyż nie ma takiego przepisu w ustawie Prawo budowlane.
Jeśli natomiast chodzi o naruszenia art. 81 ust. 4, art. 82b ust. 1 pkt. 3 i art. 85 P.b., które skarżący łączy z art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., to z argumentacji skargi kasacyjnej wywnioskować można, że zdaniem R. D. organy architektoniczno-budowlane powinny współpracować w zakresie posiadanych kompetencji i należycie ustalić istotną dla sprawy okoliczność, jaką jest fakt wykonania – w dacie złożenia zgłoszenia przez skarżącego zamiaru realizacji bramy przesuwanej – demontażu dotychczasowej bramy objętej nakazem rozbiórki.
Zgodnie z art. 81 ust. 4 P.b. "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego". W myśl art. 82b ust. 1 pkt 3 P.b. "Organy administracji architektoniczno-budowlanej [...] uczestniczą, na wezwanie organów nadzoru budowlanego, w czynnościach inspekcyjnych i kontrolnych oraz udostępniają wszelkie dokumenty i informacje związane z tymi czynnościami".
Z kolei art. 85 P.b. stanowi, że "Współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami kontroli państwowej obejmuje w szczególności: 1) uzgadnianie w miarę potrzeb planów kontroli i prowadzenie wspólnych działań kontrolnych;
- 2) przekazywanie i wymianę informacji o wynikach kontroli".
Jak wskazano w niniejszej sprawie Wojewoda zdecydował się uchylić decyzję o sprzeciwie i orzekł o umorzeniu postępowania zainicjowanego zgłoszeniem zamiaru wykonania bramy wjazdowej z dwuskrzydłowej na przesuwną jako ogrodzenia działki nr [...] od strony ul. [...], gdyż uznał, że brama ta istnieje, a to czyni zgłoszenie bezskutecznym.
Należy zaznaczyć, że organ odwoławczy (podobnie jak organ pierwszej instancji) nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność istnienia na gruncie R. D. urządzenia budowlanego będącego przedmiotem zgłoszenia, za wyjątkiem pozyskania do akt postępowania stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (pismo z dnia 22 kwietnia 2014 r., [...] – k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Ten ostatni organ stwierdził, że wcześniej orzeczona rozbiórka bramy przesuwnej nie została w dniu 1 kwietnia 2014 r. wykonana, a do rozbiórki pozostał mechanizm bramy zabezpieczony folią i antena odbiorcza urządzenia.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym, że przeprowadzone postępowanie dowodowe jawi się jako niedostateczne, zwłaszcza w kontekście przywołanych przez R. D. szerokich uprawnień organów architektoniczno-budowlanych umożliwiających im aktywną współpracę z nadzorem budowlanym.
Powyższe także nie ma jednak – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wpływu na wynik sprawy. Jak zaznaczono, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 r. wskazał, że istniejąca wcześniej w granicy działki skarżącego brama nie została rozebrana w zakresie mechanizmu siłownika i anteny odbiorczej urządzenia. Okoliczność tą R. D. przyznał w odwołaniu, gdzie wskazał, że w dacie kontroli urzędników nadzoru budowlanego napęd bramy nie został zdemontowany (skarżący stwierdził jedynie, że był on odrębnym urządzeniem).
Wymienione okoliczności są istotne, gdy uwzględni się, że w zgłoszeniu datowanym na 30 marca 2014 r. skarżący wyraźnie wskazał, że zamierza zrealizować bramę przesuwaną o typowym napędzie elektrycznym. Skarżący zamierzał więc w dacie zgłoszenia zrealizować urządzenie, którego elementy bezspornie w ogrodzeniu istniały. W takiej sytuacji zgłoszenie nie mogło być zaakceptowane, co trafnie zaakcentował Wojewoda.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że jakkolwiek fakt pozostawienia w konstrukcji ogrodzenia elementu stanowiącego napęd elektryczny może wydawać się mało znaczący, gdy oceniać go przez pryzmat techniczny, to jednak jest to okoliczność istotna, gdy chodzi o realizację przez organy ich ustawowych kompetencji.
W sprawie bezspornym jest, że skarżący wcześniej zrealizował bramę przesuwną w sposób samowolny, a ta podlegała rozbiórce. Wystąpienie z nowym zgłoszeniem na dokładnie takie samo urządzenie nie jest wykluczone, jednakże zgłoszenie to może być złożone dopiero, gdy orzeczona rozbiórka zostanie w całości wykonana. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że postępowanie rozbiórkowe z 2014 r. przed organami nadzoru budowlanego miało za przedmiot bramę z mechanizmem elektrycznym (zob. decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. – k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie jest więc tak jak twierdzi skarżący, że demontaż samego elementu ruchomego bramy był równoznaczny z wykonaniem nakazanej rozbiórki.
Niezależnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 42 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten nie stanowił podstawy dla decyzji Wojewody wydanej w niniejszej sprawie. Jak wskazano, organ uznał zgłoszenie za bezskuteczne ze względu na niewykonanie dotychczasowego obowiązku rozbiórki, a nie z powodu niespełnienia przez zamierzone roboty wymogów wynikających z wyżej wymienionego rozporządzenia. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przywołał § 42 r.w.t. jedynie sprawozdawczo, na potrzeby wskazania z jakich powodów wcześniej orzeczono rozbiórkę ogrodzenia. Sąd nie naruszył więc tego przepisu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu, bowiem orzekanie w tym przedmiocie należy do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.).