Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Gl 425/18) oddalił skargę Gminy T. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...]2018 r. nr [...]w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzją z dnia [...]2017 r. (nr [...]) nałożył na Gminę T. szereg obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dotyczących budynku Urzędu Miejskiego usytuowanego przy ulicy B. C. [...]. Na ich wykonanie wyznaczył termin do końca 2018 roku. Nałożone obowiązki miały na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji Komendant Miejski wskazał na charakter dostrzeżonych w budynku uchybień z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz powołał przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę określonych w decyzji nakazów. Podstawę tę stanowił art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1313, dalej: u.p.s.p.) oraz § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U.
Nr 109, poz. 719) w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Z kolei § 16 ust. 1 wymienionego rozporządzenia mówi, iż istniejący użytkowany budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi.
Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła Gmina T.. Wskazała m.in., że postanowieniem z [...]2012 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej
Straży Pożarnej zezwolił na spełnienie wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej w sposób inny, aniżeli wynika to z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postanowieniu tym nie wskazano terminu zastosowania dopuszczonych rozwiązań, wobec czego Gmina dalej może podejmować w tym zakresie odpowiednie działania. Niezależnie od tego podkreślono w odwołaniu, że w pewnej części nałożone obowiązki zostały wykonane.
Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...]2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...]2017 r. (nr [...]). Nie podzielił zarzutów dotyczących naruszeń prawa procesowego. Odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych wyjaśnił, iż Gmina miała pięć lat na dostosowanie budynku do obowiązujących wymogów, czego jednak nie uczyniła. Istniejący nadal stan stanowi zagrożenie dla życia ludzi, stąd zachodziły podstawy do wydania decyzji zawierającej sześć szczegółowo określonych nakazów, mających na celu doprowadzenie do zgodności z obowiązującym w tym zakresie stanem prawnym budynku Gminy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina T. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. w sytuacji, gdy decyzja tegoż organu została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, tj. przeprowadzenie postępowania z pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału (art 10 k.p.a.), a w szczególności możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz składania wniosków dowodowych (art 10 k.p.a., art 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W ocenie skargi, wbrew wymogom wynikającym z przepisów procesowych organ I instancji nie wszczął i nie przeprowadził postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło Gminie wzięcie w nim udziału.
Nadto, skarżąca podniosła zarzut naruszenia:
- 1. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G., w sytuacji gdy decyzja tegoż organu naruszała przepisy prawa materialnego, a to art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej albowiem nie doszło do naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Podobnie jak w odwołaniu, skarżąca
Gmina przywołała postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...]2012 r. pozwalające na spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny, aniżeli wynikało to z przepisów określających warunki techniczne jakim muszą odpowiadać budynki;
2. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 138 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający ustalenie przesłanek odmowy zmiany decyzji w zakresie terminu jej realizacji oraz uznania wskazanego zarzutu za nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r, oddalił skargę. Zauważył, że Gmina T. nie kwestionowała wskazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej uchybień w zakresie bezpieczeństwa pożarowego oraz obowiązków jakie powinna wykonać, aby uchybienia te usunąć. Tak w odwołaniu, jak i w skardze podnosiła, poza zrzutami procesowymi, okoliczność o charakterze materialnoprawnym, która, w jej ocenie, usprawiedliwia brak wykonywania czynności (robót) mających na celu dostosowanie obiektu do wymogów przeciwpożarowych, wynikających z obowiązujących przepisów prawa. W tym zakresie skarżąca powoływała postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...]2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na spełnienie wymagań przeciwpożarowych w sposób inny, niż określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zwrócił uwagę sąd I instancji, że z § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137) wynika, że w ramach prowadzenia kontroli nad uzgadnianiem ekspertyz technicznych opracowywanych przez rzeczoznawców dla potrzeb projektów budowlanych, komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej właściwy dla miejsca lokalizacji inwestycji wydaje postanowienie w sprawie wyrażenia zgody, wyrażenia zgody pod warunkiem lub niewyrażenia zgody - na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono w przepisach techniczno-budowlanych, w przypadkach wskazanych w tych przepisach, oraz na stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych.
Podkreślił sąd I instancji, że stosownie do powołanego przepisu, Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w części drugiej wskazanego postanowienia z dnia [...]2012 r. sformułował obowiązki polegające na wykonaniu określonych zadań, wynikających z przyjętej koncepcji bezpieczeństwa, nie określając jednak terminu ich realizacji. WSA w Gliwicach wskazywał, że skarżąca, wobec braku jasno zakreślonego terminu, wywodziła, że mimo upływu kilku lat od daty wydania postanowienia ma dalej możliwość wykonania tych obowiązków, co z kolei czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1313, dalej: u.p.s.p.). Stanowiska takiego nie zaaprobował jednak sąd I instancji. Wskazał, że brak określenia w akcie administracyjnym terminu jego wykonania nie oznacza możliwości "bezterminowego" wykonania.
Wręcz przeciwnie, ostateczne postanowienie (będące, w istocie rzeczy, w tym przypadku decyzją administracyjną) podlega niezwłocznemu wykonaniu. W ocenie WSA w Gliwicach, nie znajduje żadnego umocowania stanowisko skarżącej jakoby pewne ograniczenie obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych, dokonane przedmiotowym postanowieniem, jednocześnie uprawniało Gminę do niewykonywania tychże obowiązków, bądź też wykonania ich w dowolnym czasie. Wg sądu I instancji, skoro istotą tak skonstruowanych obowiązków było zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego na minimalnym poziomie poprzez "niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej" w sytuacji, w której obowiązywały przepisy bardziej rygorystyczne, to tym bardziej inwestor powinien czuć się zobowiązany do ich realizacji. Akcentował sąd I instancji, że nie jest rzeczą dopuszczalną uczynienie z pewnego publicznego "przywileju" podstawy do traktowania go szerzej, aniżeli był on określony w akcie administracyjnym.
Po wtóre kontrolowana obecnie decyzja zapadła w innej sprawie, aniżeli sprawa załatwiona postanowieniem z [...]2012 r. O ile postanowienie to dotyczyło kwestii związanych z uzgadnianiem projektu budowlanego, o tyle decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z [...]2017 r. odnosiła się do kwestii związanych z utrzymaniem obiektu. Podstawą materialnoprawną tej decyzji był art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 620, dalej; u.o.p.). Zgodnie z tym przepisem, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany:
- 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych;
- 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice;
- 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie;
- 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji;
- 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej;
- 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi;
- 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.
Wskazywał sąd I instancji, że nadzorowanie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, zgodnie z art. 13 ust. 6 pkt 11 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej należy do zadań komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Wobec tego, w ocenie WSA w Gliwicach, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w G., stwierdzając w wyniku przeprowadzonej kontroli uchybienia opisane w decyzji z [...]2017 r. był uprawniony i jednocześnie zobowiązany do nałożenia na Gminę T. obowiązków, mających na celu doprowadzenie budynku Urzędu Miejskiego do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi. W tym stanie rzeczy, decyzja Śląskiego Komendanta WPSP, utrzymująca w mocy wskazane wyżej rozstrzygnięcie, jest zgodna z prawem.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 sierpnia 2018 r. wniosła Gmina T.. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:
- 1. art. 1 par. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 par. 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu skarżącego, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w zakończonym postępowaniu administracyjnym, w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz składania wniosków dowodowych (art. 10 kpa, art. 145 par. 1 pkt 4 kpa);
- 2. art. 1 par. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 par. 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia z urzędu naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania tj. art. 106 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tj. nakazanie wykonania określonych robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 106 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 6 k.p.a.).
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego Gmina T. zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej poprzez uznanie wystąpienia przesłanek do wydania przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzji w sytuacji istnienia w obrocie prawnym postanowienia Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z [...]2012 r.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała też zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
Nietrafny był zarzut dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 1 par. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 par. 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. W tym zakresie skarga kasacyjna wskazywała na brak rozpoznania przez WSA w Gliwicach zarzutu dotyczącego tego, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w zakończonym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz składania wniosków dowodowych.
Należy jednak zauważyć, że uchybienie sądu I instancji w zakresie braku rozpoznania argumentów skargi mogłoby zostać zakwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. Przepisu tego skarga kasacyjna jednak nie powoływała w ramach zgłoszonych podstaw kasacyjnych. Nadto dostrzec należy, że przesłanką uwzględnienia przez sąd I instancji skargi jest stwierdzenie takiego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Naruszenie zaś prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 par. 1 k.p.a. – także niepowołany w podstawie skargi kasacyjnej) przez brak zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy zgłaszająca taki zarzut strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18.05.2006 r.; sygn. akt II OSK 831/05).
Przypadkiem takim mogą być objęte sytuacje uniemożliwienia zgłoszenia wniosków dowodowych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w ocenianej sprawie, okoliczności takie nie miały miejsca. Strona skarżąca nie wymieniała jakichkolwiek czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, których nie dokonała z powodu wskazywanego uchybienia organu administracji. Nadto dostrzec należy, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie Gmina brała aktywny udział w postępowaniu zakończonym decyzjami kontrolowanymi przez WSA w Gliwicach (np. udział w oględzinach). Powyższe nakazywało uznać podniesiony zarzut za pozbawiony podstaw.
Tak samo ocenić należało także zarzut dotyczący naruszenia art. 1 par. 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 par. 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia z urzędu naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania tj. naruszenia art. 106 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. nakazania wykonania określonych robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 106 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 6 k.p.a.). Zwrócić należy jednak uwagę, że powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków zawiera 12 punktów. Jednostka redakcyjna tego przepisu nie została zatem w powołanej podstawie skargi kasacyjnej wskazana precyzyjnie (prawidłowo).
To samo odnieść należy do art. 106 k.p.a., który zawiera sześć paragrafów. Nadto dostrzec trzeba, że zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków został zgłoszony przez Gminę T. - po raz pierwszy - dopiero w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wszystko to wyklucza możliwość uznania tego zarzutu za skuteczny.
Nie był trafny także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.08.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. W tym zakresie skarga kasacyjna wskazywała na brak podstaw do uznania, iż istniały przesłanki do wydania przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzji obejmującej nakaz wykonania szeregu obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczących budynku Urzędu Miejskiego przy ulicy B. C. [...]. Wskazywała skarga kasacyjna, że wykluczał wydanie tej decyzji fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...]2012 r. w przedmiocie zezwolenia na spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny, aniżeli wynikało to z przepisów określających warunki techniczne jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzut ten nie był jednak zasadny. Jak bowiem poprawnie akcentował sąd I instancji, wskazane postanowienie z dnia [...]2012 r. zapadło w innym, niż aktualnie kontrolowane postępowaniu, którego przedmiotem było uzgodnienia projektu budowlanego.
Oceniana zaś sprawa dotyczyła obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w aspekcie zapewnienia standardu jego ochrony przeciwpożarowej. Stwierdzenie przez służby ochrony przeciwpożarowej uchybień we wskazanym zakresie, obligowało do nałożenia na podmiot zobowiązany określonych obowiązków. Zatem funkcjonowanie w obrocie prawnym powyższego postanowienia z dnia [...]2012 r. nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania prowadzonego w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.
Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego granice rozpoznania przez NSA wyznaczone są przez wskazanie podstaw skargi kasacyjnej należało przyjąć, że złożona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.