Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2532/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. i H. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Przedstawiając w uzasadnieniu powyższego wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd Wojewódzki podał, że pismem z dnia 13 listopada 2009 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] złożył do Stołecznego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na podział działki nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W., poprzez wydzielenie z niej projektowanych działek o nr [...], do wniosku dołączając projekt podziału.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Stołeczny Konserwator Zabytków nie pozwolił Miastu W. na podział przedmiotowej nieruchomości.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły D. M., H. B. oraz K. Z..
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że odwołujące się nie mają przymiotu strony postępowania. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja administracyjna nie nakłada na odwołujące się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień, nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez decyzję organu pierwszej instancji w sferę interesu prawnego odwołujących się. Wprawdzie planowany podział miałby na celu realizację roszczeń wynikających z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jednak na dzień wydania decyzji odwołujące się nie dysponują tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, bowiem roszczenia ich nie zostały dotychczas rozstrzygnięte, a zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym podmiotu, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, w rozumieniu art. 28 kpa, powoduje umorzenie postępowania odwoławczego.
Na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły D. M., H. B. i I. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, gdyż uczestniczka postępowania administracyjnego K. Z. zmarła w dniu 6 lipca 2010 r., a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego kierując zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010 r. do tej strony – skierował ją w istocie do osoby nieżyjącej. Sąd wywiódł, że osoba fizyczna może być stroną postępowania administracyjnego, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną, którą należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie art. 8 kodeksu cywilnego, zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego; w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
Sąd uznał, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przy czym nie ma znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał.
Konkludując, Sąd nakazał organowi ustalić strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie przepisów postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a wynikające z błędnej, rozszerzającej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że wysłanie decyzji pod adres osoby nieżyjącej przesądza o rażącym naruszeniu prawa,
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezawarcie w wyroku precyzyjnych wytycznych dla organu, co do tego, w jaki zgodny z zasadą szybkości postępowania sposób ma ustalić krąg stron postępowania w sprawie, jeśli wysłanie decyzji pod adresy wszystkich potencjalnych stron przesądza o nieważności decyzji, jeśli tylko któryś z adresów jest adresem zmarłego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji zastosował rozszerzającą wykładnię art.156 §1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zachodzi nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, powołując się podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuca naruszenie przepisów postępowania: art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz art.141 § 4 p.p.s.a i art.153 p.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art.145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie wskazał jako formę naruszenia przez Sąd pierwszej instancji błędną i rozszerzającą wykładnię art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenie wskazanego przepisu polega na niewłaściwym jego zastosowaniu do stanu faktycznego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie.
Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a jest uzasadniony. Przepis ten stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.
Jednakże w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi osoby zmarłej, reprezentującemu także spadkobiercę tej osoby, nie można uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów administracyjnych mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10, publ. www.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że decyzja organu odwoławczego doręczona została adwokat J. L., ustanowionej pełnomocnikiem D. M., H. B. i K. Z..
Adwokat J. L. ustanowiona została także pełnomocnikiem I.M., będącej spadkobierczynią K.Z.. Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą jego śmierci (art.925 Kodeksu cywilnego).
W tej sytuacji nadmiernym rygoryzmem było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji sankcji nieważności i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W prawa i obowiązki osoby zmarłej weszła bowiem jej spadkobierczyni, o fakcie tym pełnomocnik adwokat J. L. poinformowała Sąd pierwszej instancji w skardze na decyzję organu odwoławczego, którą wniosła również w imieniu I. M..
Natomiast odnośnie do drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, czyli naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie ma obowiązku wskazywania i sprecyzowania zaleceń, w jaki sposób organ prowadzący postępowanie ma ustalać krąg stron postępowania i adresy jego uczestników. Zarzut ten jest niezasadny.
Ze względu na uwagi poczynione odnośnie do zarzutu naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokona przy ponownym rozpoznaniu sprawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie.