Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 973/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie montażu urządzeń.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uznał za bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie montażu urządzeń nadawczo-odbiorczych, anten, radiolinii, na stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sp. z o.o. o oznaczeniu [...], posadowionej na działce nr [...] w [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest montaż urządzeń nadawczo-odbiorczych, anten, radiolinii po dacie uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tj. po [...] lipca 2015 r., a nie prawidłowość wydanego pozwolenia na budowę i montaż lub brak anten określonych w pozwoleniu na budowę. Wykonane roboty budowlane w postaci dodatkowych anten sektorowych oraz pozostałych urządzeń, nieobjętych pozwoleniem na budowę, mieszczą się i realizują dyspozycję z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Nie stanowią nadbudowy ani rozbudowy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Instalacja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie okazało się bezprzedmiotowe i dlatego podlegało umorzeniu.
Na skutek odwołania B.T., decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz na podstawie art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania, ograniczając postępowanie wyjaśniające do kwestii kwalifikacji robót, jako przedsięwzięcia zaliczającego się do przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego w świetle aktualnej dominującej doktryny orzeczniczej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej kwalifikacji robót w oparciu o art. 29a ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że nie wymaga pozwolenia na budowę instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych; a zgłoszenia wymaga instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.
Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż sporna wieża telekomunikacyjna, użytkowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lipca 2015 r. była rozbudowana: w marcu 2016 r. dokonano demontażu istniejących anten sektorowych, zastępując je innymi, (których EIRP jest kilkakrotnie większe) wraz z niezbędną infrastrukturą obejmującą m.in. urządzenia RRU, okablowanie oraz dodatkowe wsporniki pod kolejne anteny radiolinii; łącznie zainstalowano dwanaście nowych anten sektorowych o izotropowej mocy promieniowania EIRP od 1687 do 7063,0 W, a także 2 anteny radiolinii.
W ocenie organu odwoławczego wykonane przez inwestora roboty budowlane nie zostały należycie skonfrontowane z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego stacji i nie zostały przez organ pierwszej instancji ocenione jako samowolna rozbudowa lub przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej, mimo iż liczne dokumenty w aktach sprawy wskazują jednoznacznie, że na maszcie została zamontowana znacznie większa liczba anten nadawczo-odbiorczych o kilkakrotnie większej mocy niż wskazane w projekcie budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dalej organ podał, że moce anten nie zostały przeanalizowane sumarycznie i przy wartościach maksymalnych. Nie uwzględniono w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w analizie środowiskowej maksymalnych parametrów instalacji. Na podstawie charakterystyk promieniowania przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz "Kwalifikacji przedsięwzięcia" opracowanego, przez inż. [...], przy kątach pochylenia większych niż te określone przez inwestora, a osiągalnych zgodnie z charakterystyką zainstalowanych anten, istnieje prawdopodobieństwo, że wartość 0,1 W/m² zostanie przekroczona w wielu dostępnych dla ludności miejscach.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 134 k.p.a.; art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 15 k.p.a.; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.; art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 12 § 1 k.p.a.; art. 6 k.p.a.; art. 136 § 1 k.p.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiony sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Podstawę oddalenia sprzeciwu stanowił przepis art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 64a p.p.s.a., a następnie wyjaśnił, że punktem wyjścia do kontroli zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji opiera się na niewłaściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako mieszczących się w zakresie przepisów art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Na skutek robót wykonanych po decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej moc EIRP anten zwiększyła się i ocenie powinna podlegać aktualna – łączna moc. Zdaniem Sądu nie oceniono w sposób dostateczny przedłożonej do akt opinii biegłego J.G., nie dołączono do akt niektórych dokumentów powołanych w uzasadnieniu. Odmienna kwalifikacja robót budowlanych, dokonana przez organ odwoławczy w oparciu o szeroko omówione aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych uniemożliwiała przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, bowiem istotnie naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Jej istotą jest dwukrotne rozpoznanie sprawy przez dwa organy. Wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wobec przyjęcia całkowicie innych założeń leżących u jego podstaw oznaczałoby pozbawienie strony możliwości weryfikacji decyzji w administracyjnym toku instancji, co stanowi istotę zasady dwuinstancyjności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:
1/ art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez zastosowanie, a tym samym oddalenie sprzeciwu w sytuacji braku istnienia przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., 2/ art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie wynikające z błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji decyzji wydanej przez organ odwoławczy i sposobu jego procedowania, w sytuacji gdy organ odwoławczy nie wykazał istnienia przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w tym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 oraz art. 8 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz dlaczego ma, zdaniem organu odwoławczego, istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz naruszył art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do dokumentów prywatnych takich jak "kwalifikacja środowiskowa" czy też np. dokumentacja techniczno-formalna, zgłoszenie instalacji na gruncie Prawa ochrony środowiska czy sprawozdania z pomiarów pól wokół tej stacji oraz uznawaniu za wiarygodny i uznawanie go w sposób nieuzasadniony za dowód z opinii biegłego de facto dowód z dokumentu prywatnego sporządzony przez J.G., osobę która w przestrzeni publicznej wypowiada się przeciwko realizacji inwestycji w postaci stacji bazowych telefonii komórkowej, a więc jej obiektywizm w przedmiocie oceny instalacji komórkowej, a więc jej obiektywizm w przedmiocie oceny instalacji radikomunikacyjnych może budzić wątpliwości, a także niezweryfikowanie czy B.T. przysługuje status strony postępowania;
3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.;
Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności, stąd przeszedł do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podniesionych zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddalenie sprzeciwu. Zdaniem skarżącej Spółki, w okolicznościach tej sprawy, nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji powoduje że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem prawa oddalił wniesiony sprzeciw.
Z treści normy art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji omawianego artykułu jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga zaś sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać przy tym trzeba, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (porównaj: wyrok NSA z 11.01.2019 r. sygn. akt II OSK 3505/18).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując na niewyjaśnienie kluczowej kwestii jaką jest charakter wykonanych robót, które organ pierwszej instancji uznał za instalację urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie to zostało dokonane bez analizy wykonanych robót, a zwłaszcza porównania zakresu i rodzaju tych robót z uzyskanym [...] lipca 2015 r. pozwoleniem na użytkowanie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Jak wskazał organ odwoławczy po tej dacie inwestor zdemontował część anten sektorowych, zastępując je innymi o znacznie większej mocy promieniowania EIRP wraz z niezbędną infrastrukturą oraz dodatkowe wsporniki pod kolejne anteny radiolinii; łącznie zamontowano 12 nowych anten sektorowych i 2 anteny radiolinii.
Dalej wskazano, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował mocy anten sumarycznie i przy wartościach maksymalnych. Nie uwzględniono w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w analizie środowiskowej maksymalnych parametrów instalacji. Na podstawie zaś zgromadzonych w sprawie materiałów w tym charakterystyk promieniowania przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz Kwalifikacji przedsięwzięcia (opracowanie inż. G.) przy kątach pochylenia większych niż te określone przez inwestora, a osiągalnych zgodnie z charakterystyką zainstalowanych anten, istnieje prawdopodobieństwo, że wartość 0,1 W/m² zostanie przekroczona w wielu dostępnych dla ludności miejscach. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na konieczność ustalenia, czy inwestycja po dokonanych zmianach może oddziaływać na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sadu pierwszej instancji akceptującą stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie nie został wyjaśniony jej stan faktyczny. Tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości.
Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej organ odwoławczy wskazał zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia. Z treści decyzji organu odwoławczego, którą następnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, wynika wprost jakie okoliczności organ ten uznał za niewyjaśnione i dlaczego, jego zdaniem, mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił także przyczyny, dla których uznał, że nie może uzupełnić postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ani Sąd pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zanegowali dokumentacji przedłożonej przez inwestora z tego powodu, że pochodzi ona właśnie od inwestora, ale zanegowano możliwość umorzenia postępowania opierając się tylko na tej dokumentacji. W aktach sprawy znajdują się także inne dokumenty, które organ – ponownie rozpoznając sprawę – winien wnikliwie przeanalizować.
Wyjaśnić przy tym trzeba, że podejmując rozstrzygnięcie organ może oprzeć się na złożonych przez inwestora dokumentach, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia, ale pod warunkiem że dokonana ich oceny i wypowie się w tym zakresie, wskazując m.in. czy jego zdaniem kwalifikacja jest sporządzona w sposób prawidłowy, w tym czy są dostatecznie wyjaśnione kwestie istotne dla możliwości oceny inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Również i zarzut, że organ odwoławczy nie przedstawił swojego stanowiska w sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji były braki w materiale dowodowym sprawy. Skoro organ pierwszej instancji ma na nowo prowadzić postępowanie w sprawie, to wynik tego postępowania zależny będzie od przyszłych ustaleń faktycznych. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi pierwszej instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego.
Za skuteczny nie mógł zostać uznany także i zarzut niezweryfikowania przez organ odwoławczy, czy osobie, na żądanie której wszczęto przedmiotowe postępowanie, przysługuje w sprawie przymiot strony. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż właśnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, stosując normę art. 138 § 2 k.p.a., że organ pierwszej instancji ponownie przeprowadzając postępowanie winien zbadać czy wnioskodawczyni w tej sprawie przysługuje przymiot strony. Kwestia ta zatem wymaga dokonania pogłębionej analizy przez organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Tym samym, w tych okolicznościach sprawy, uznać należało, iż kwestionowana sprzeciwem przed Sądem pierwszej instancji decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, jest w pełni prawidłowa, zawiera nadto obszerne i zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie.
Zaś Sąd pierwszej instancji kontrolując tę decyzję w ramach zgłoszonego sprzeciwu trafnie ocenił jej prawidłowość i zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalając sprzeciw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także, by Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Jak powszechnie przyjmuje się orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – patrz wyrok z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, publikowany LEX nr 2390436, kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie.
Nadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd wyjaśnił dlaczego uznał decyzję organu odwoławczego za odpowiadającą prawu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób zwięzły, aczkolwiek zawiera wszystkie niezbędne elementy, pozwalające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.