Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1635/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw małoletniej A. R. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego D. R. (skarżąca) od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] odmówił udzielania skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, zaś Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpoznając jej odwołanie decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu.
Uzasadniając decyzję organ wskazał, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę wyjaśni czy w odpowiedzi na wezwanie z [...] maja 2018 r. dołączono do akt postępowania dokumenty, o które została wezwana strona. Wskazał, że kserokopie dokumentów z potwierdzeniem przyjęcia ich przez organ I instancji zostały przedstawione wraz z odwołaniem, ale materiał dowodowy, który został przesłany do organu odwoławczego nie zawiera tych dokumentów. Podniósł, że kserokopie tych dokumentów opatrzone są również pieczęcią organu I instancji i datą [...] maja 2018 r. W zaistniałej sytuacji, w ocenie organu II instancji budzi to uzasadnione wątpliwości czy zaskarżona decyzja organu I instancji nie uwzględnia całego materiału dowodowego, który był w posiadaniu organu oraz wskazuje, że istnieje prawdopodobieństwo, iż pominięte zostały dokumenty, które mają istotne znaczenie dla stwierdzenia spełniania przez cudzoziemkę wymogów z art. 159 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.
Organ zaznaczył, że jeżeli dokumenty te nie wpłynęłyby do organu I instancji lub gdyby dołączono jedynie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów, to należały wezwać stronę o dołączenie co najmniej urzędowo potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii umowy o pracę zawartej [...] czerwca 2017 r. przez D. R. (ojca cudzoziemki) z [...] Sp. z o.o. oraz umowy najmu lokalu przy ul. [...] w [...] zawartej [...] sierpnia 2015 r. wraz z aneksami do niej lub zwrócić się o okazanie oryginałów tych dokumentów, w celu potwierdzenia za zgodność z oryginałem kserokopii dołączonych do odwołania.
Ponadto, ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, powinien uwzględnić dowody zgromadzone w postępowaniu odwoławczym oraz podjąć dodatkowe czynności wyjaśniające, zmierzające do stwierdzenia, czy w sprawie zostały spełnione wymogi niezbędne do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. e cyt. ustawy.
Organ II instancji wyjaśnił również, że stwierdzenie spełniania przez małoletnią cudzoziemkę przesłanek ustawowych jedynie w oparciu o zgłoszenie do ubezpieczeń z [...] marca 2018 r. nie jest możliwe, ponieważ niezbędne jest dołączenie dokumentów, z których będzie wynikało, że obecnie jest ona w dalszym ciągu objęta ubezpieczeniem jako członek rodziny osoby ubezpieczonej. Ponadto zdaniem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców konieczne jest również wezwanie strony do udokumentowania wysokości miesięcznych dochodów uzyskanych przez D. R. w 2019 r.
Sprzeciw na powyższe rozstrzygnięcie złożył przedstawiciel ustawowy A. R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jego oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że stosowanie do treści art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podniósł, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzję kasatoryjną, gdyż w sprawach tego rodzaju możliwość orzekania przez sąd administracyjny podlega istotnemu ograniczeniu, sprowadzając się do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w tym przepisie. Podkreślił, że kontrola ta nie może obejmować formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż decyzja kasatoryjna stanowi rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego.
Zaznaczył, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślił, że konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w istocie to organ odwoławczy przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy oraz że rozstrzygnięcie to może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Zdaniem Sądu nie jest słuszne twierdzenie, że Szef Urzędu ds. Cudzoziemców nie poprzedził wydania rozstrzygnięcia przeprowadzeniem własnego postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu wyliczył on bowiem uchybienia organu I instancji, wskazuje, że organ odwoławczy pochylił się nad przedmiotem sprawy i wskazał okoliczności, które budzą uzasadnione wątpliwości co do sposobu przeprowadzenia postępowania w niższej instancji. Zdaniem Sądu stwierdzony zakres uchybień wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione przez organ II instancji bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Wskazał, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w tym wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. ustalenia, czy organ I instancji wydał decyzję z pominięciem dokumentów, które mogły mieć znaczenie dla stwierdzenia spełniania przez cudzoziemkę wymogów z art. 159 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wobec uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] odmawiającej skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy organ II instancji jest zobowiązany do merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy, a orzeczenie kasatoryjne na podstawie art.138 § 2 k.p.a. winno stanowić wyjątkową sytuację, tylko gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobligowany do uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.;
- 2. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wobec zaniechania orzeczenia co do istoty sprawy przez organ II instancji, po uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2018 r., odmawiającej skarżącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, podczas gdy przedmiotowa sprawa nie wymaga przeprowadzania ponownego postępowania dowodowego, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, a wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazanej w art. 15 k.p.a.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika wraz z odwołaniem od decyzji z [...] września 2018 r. złożyła potwierdzenie posiadania miejsca zamieszkania na terytorium kraju oraz dowody na posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu przez ojca małoletniej skarżącej. Ponadto wskazano, że [...] lutego 2019 r. przedłożyła organowi II instancji dowody na posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego. Wyjaśniono, że w toku postępowania przed organami zostały złożone wszelkie dokumenty wskazujące na spełnianie przesłanek do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.
Następnie wskazano, że przepis art. 159 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie pozostawia organowi żadnej swobody co do udzielenia bądź nie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w sytuacji, w której wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważa, że [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie uzupełnił materiał postępowania o poświadczone za zgodność z oryginałem dokumenty wskazane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w decyzji z [...] czerwca 2019 r., zatem w jego ocenie organ II instancji posiada kompletny materiał dowodowy, zobowiązujący go do wydania merytorycznej decyzji co do istoty sprawy.
Ponadto wskazano, że organ II instancji powinien wykazać, iż przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. zostały spełnione poprzez odniesienie się do konkretnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do przyjęcia, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w takim stopniu, że nie było możliwe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez organ II instancji, zwłaszcza że pełnomocnik skarżącej uzupełnił materiał dowodowy o brakujące dokumenty. Zdaniem skarżącej organ mając świadomość tego, że jedyną podstawą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest konieczność dołączenia do akt sprawy oryginałów dokumentów lub ich kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, zobligowany był do wezwania strony do ich przedłożenia do akt na podstawie art. 79a k.p.a.
Wskazując na orzecznictwo skarżąca kasacyjnie podniosła, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego ten przepis okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zauważyła, że art. 136 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie cytowanego przepisu jest uwarunkowane dwiema przesłankami: pierwsza przejawia się tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezbędne jest przy tym wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
Organ przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej zaistnieje wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzać powinno wykazanie, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w aktach administracyjnych organu I instancji znajdują się: poświadczone za zgodność tłumaczenie aktu urodzenia skarżącej, wydruk deklaracji PIT-37 za rok [...] D. R. wraz z Urzędowym Poświadczeniem Odbioru, kopia umowy o pracę na czas nieokreślony D. R., kopia umowy najmu wraz z aneksami, kopia oświadczenia o liczbie osób pozostających na utrzymaniu D. R. oraz wydruk zgłoszenia danych o członkach rodziny dla celów ubezpieczenia zdrowotnego. W aktach administracyjnych organu II instancji znajdują się natomiast: wydruk deklaracji PIT-37 za rok [...] D. R., wydruki zeznania PIT-37 D. R. za rok [...] oraz [...], wydruk deklaracji PIT-11 za [...] r. dot. D. R. wraz z Urzędowym Poświadczeniem Odbioru, aneks do umowy o pracę D. R. poświadczony za zgodność z oryginałem, kopia oświadczenia o liczbie osób pozostających na utrzymaniu D. R. potwierdzona za zgodność z oryginałem oraz wydruk zgłoszenia danych o członkach rodziny dla celów ubezpieczenia zdrowotnego.
Z powyższe wynika zatem, że organ niedysponował potwierdzoną za zgodność z oryginałem umową najmu wraz z aneksami oraz umową o pracę D. R. Natomiast w aktach znajduje się potwierdzony za zgodność z oryginałem aneks do umowy o pracę.
Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 136 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie sam organ II instancji stwierdził, że w aktach sprawy znajdowały się kopie dokumentów, które niezbędne były do wydania decyzji, jednak nie wszystkie one były poświadczone za zgodność z oryginałem. W toku postępowania dowodowego przedłożono większość wymaganych dokumentów, których kserokopie zostały poświadczone za zgodność z oryginał. Organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że wezwanie o złożenie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii umowy najmu, ewentualnie także umowy o pracę skoro aneks do tej umowy jest w ocenie organu jest niewystarczający nie może być dokonane w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zadaniem organu odwoławczego jest bowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy a wydanie decyzji kasatoryjnej jako wyjątek od tej zasadny może mieć zastosowanie wówczas gdy konieczne do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy mógł w ramach uprawnienia przyznanego mu w art. 136 § 1 k.p.a. wezwać skarżącą do okazania oryginałów powyższych dokumentów lub ich kopii poświadczonych za zgodność. Zgodzić się zatem należało ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że organ uprawniony był do zastosowania w niniejszej sprawie art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Niewątpliwie bowiem miałoby ono charakter uzupełniający w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji, jak i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należało, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznać należało za uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.