Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 653/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "WSA") oddalił skargę A. w M. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. (dalej: Prezydent), wymierzył Skarżącej administracyjną karę pieniężną w kwocie 51.985,95 zł za zniszczenie, spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, drzewa gatunek topola kanadyjska o obwodzie 252 cm, rosnącego na działce nr [...], położonej w Gorzowie Wlkp. przy ul. [...]. Termin płatności kary odroczony został na 3 lata w związku z faktem, że stopień uszkodzenia drzewa nie wykluczał zachowania jego żywotności. Pismem z dnia 4 listopada 2013 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie umorzenia administracyjnej kary pieniężnej. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 22 listopada 2013 r. ustalono, że przedmiotowe drzewo nie zachowało żywotności. W toku postępowania Skarżąca przedstawiła opinię dendrologiczną dotyczącą możliwych przyczyn zewnętrznych zamarcia drzewa. Jedną z nich było wskazanie, że po silnej redukcji korony przedmiotowe drzewo wytworzyło dużą liczbę pędów liściowych, z których objadane były liście przez gnieżdżące się w tym rejonie ptaki.
W ten sposób nastąpiła utrata masy asymilacyjnej. W ocenie organu, powyższe stwierdzenia nie zostały poparte żadnymi dowodami. Z materiału fotograficznego oraz protokołu z oględzin przeprowadzonych we wrześniu 2010 r. wynikało, że na pozostawionych grubych konarach jedynie w trzech miejscach widoczne były niewielkie ulistnione odrosty. Tak znikoma powierzchnia asymilacyjna nie byłaby w stanie odżywić tak dużego drzewa. Organ nie podzielił również stanowiska, że młode liście przedmiotowego drzewa stały się pokarmem dla ptaków i w związku z tym nastąpiła całkowita utrata nowej masy asymilacyjnej.
Odnosząc się do drugiego wskazanego czynnika mogącego negatywnie wpłynąć na zachowanie żywotności przez drzewo - suszę rolniczą występującą w latach 2010 - 2011, organ stwierdził, że w okresie wyżej wskazanym nie odnotowano zwiększonej liczby usuwanych drzew w stosunku do lat poprzednich, co wskazuje na brak wpływu niekorzystnych warunków pogodowych występujących w latach 2010 – 2011 na stan zdrowotny drzewostanu w mieście. Wobec tego niezachowanie żywotności drzewa jest konsekwencją niewłaściwego działania strony. Przeprowadzenie cięcia polegającego na jednorazowym usunięciu 100% masy asymilacyjnej korony drzewa tuż po rozpoczęciu wegetacji było zabiegiem niedopuszczalnym, sprzecznym z wszelkimi zasadami sztuki ogrodniczej. Raptowne pozbawienie listowia zahamowało dopływ asymilantów do innych części drzewa. Takie ograniczenie transpiracji i oddychania powoduje również zaburzenia w gospodarce wodnej i energetycznej.
Poprzez gwałtowne odsłonięcie dotychczas zacienionych części drzewa doprowadza się do powstawania ran wskutek oparzeń słonecznych i przez to kolejnych zaburzeń. Pozbawione organów asymilacyjnych osłabione drzewo staje się łatwym obiektem infekcji grzybowych, bakteryjnych i ataków owadów. W efekcie drzewo po raz kolejny wydatkuje energię na obronę przed fitofagami i grzybami, co pogłębia deficyt energii i powoduje zamieranie drzewa. Organ wskazał, że aby wymierzona kara mogła zostać umorzona powinno zostać wykazane, że w okresie 3 lat po wydaniu decyzji nakładającej karę miały miejsce wyjątkowe zdarzenia, bez zaistnienia których drzewo zachowałoby żywotność, a których Skarżąca nie wykazała.
W odwołaniu Skarżąca ponownie wskazała na treść opinii dentrologicznej. Zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego nie powołał innego biegłego. Do odwołania dołączono opinię dendrologiczną uzupełniającą, wedle której przyczyn niezachowania przez drzewo żywotności należy doszukiwać się jedynie w oddziaływujących na nie czynnikach zewnętrznych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i jednocześnie orzekło o odmowie umorzenia Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 51.985,95 zł, ustalonej decyzją Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że po upływie 3 – letniego okresu od wydania decyzji o wymierzeniu kary i odroczeniu jej płatności, należało wszcząć postępowanie administracyjne i ustalić czy drzewo, za zniszczenie którego wymierzono karę, zachowało żywotność albo odtworzyło koronę. W przypadku stwierdzenia zachowania żywotności drzewa albo odtworzenia korony, albo nie zachowania żywotności ale z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, odroczona kara podlega umorzeniu, na podstawie przepisu art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz.627, dalej: "ustawa"). Podzielając w całości ustalenia organu I instancji stwierdziło, że Skarżąca nie wykazała okoliczności niezależnych od niej, które uniemożliwiły zachowanie żywotności drzewa.
Odnosząc się do zarzutu nie powołania biegłego z zakresu dendrologii Kolegium wskazało, że przez udział w postępowaniu pracowników organu posiadających wiedzę specjalistyczną w zakresie dendrologii, w tym ochrony drzew, organ korzystał z wiedzy specjalnej w tym zakresie. Uchylając natomiast decyzję organu I instancji i orzekając merytorycznie Kolegium wskazało, że w decyzji organu I instancji zawarto rozstrzygnięcie nie odpowiadające zakresowi wszczętego postępowania.
W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 5 ustawy, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 84 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezwróceniu się przez organ do biegłego o wydanie opinii, podczas gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał przepisy ustawy mające zastosowanie w sprawie. Następnie przedstawił postępowanie organów, poczynając od decyzji wymierzającej Skarżącej administracyjną karę pieniężną i opisał czynności podjęte w związku z zaskarżoną decyzją konstatując, że prawidłowe jest stanowisko organów, zgodnie z którym wskazane przez Skarżącą okoliczności nie stanowią przyczyn obumarcia drzewa, które można byłoby uznać za niezależne od posiadacza nieruchomości. Stwierdził, że poza sporem pozostaje okoliczność wykonania zabiegu pielęgnacyjnego w sposób nieprawidłowy, co potwierdza ostateczna decyzja z dnia [...] września 2010 r. Nie jest też sporne, że po trzech latach drzewo nie odzyskało żywotności. WSA zgodził się ze stanowiskiem organów, że podane przez Skarżącą okoliczności nie stanowią przyczyn obumarcia drzewa, które można uznać za niezależne od posiadacza nieruchomości, w rozumieniu art. 88 ust. 5 ustawy.
Naprowadził, że okoliczności sprawy dają podstawę do przyjęcia, że drzewo w ogóle nie zachowało żywotności – drzewo wprawdzie wypuściło pędy ale ich ilość była niewystarczająca do tego, aby odżywić tak dużą roślinę. Odnosząc się do zarzutu nie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego WSA wskazał, że zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Wobec tego o tym czy w sprawie zachodzi potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego decyduje organ prowadzący dane postępowanie. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 84 § 1 K.p.a. Organ wnikliwie i merytorycznie rozprawił się ze stanowiskiem zawartym w opinii dendrologicznej przedłożonej do akt sprawy (jako dokument prywatny), a twierdzeniom organu nie można zarzucić dowolności, ponieważ argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest logiczna i spójna.
W skardze kasacyjnej Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła wyrok w całości.
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez uznanie, że w sprawie będą miały zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy, niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 7, 8 i 9 K.p.a.
Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu wskazała, że WSA nie dostrzegł faktu, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o wymierzeniu kary pieniężnej, została wydana na podstawie art. 89 ust. 1 i 6 ustawy. Zgodność tych przepisów z ustawą zasadniczą była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. poz. 926) orzekł o niezgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W zaistniałej sytuacji istnieje konieczność rozszerzenia zakresu kontroli sądowej i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że mimo złożenia skargi kasacyjnej, złożyła również wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2014 roku, nr [...], co przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzew.
Powołując wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 roku, sygn. akt II OSK 2696/14 wskazała, że sytuacja, w której niniejsza kasacja mogłaby zostać, nawet potencjalnie, oddalona przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej, a wręcz powodowałoby jej dysfunkcyjność. Decyzja ta bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, podlegałaby uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, dodatkowo nakładając na stronę obowiązek podjęcia stosownej aktywności (złożenia wniosku), we właściwym terminie. Prowadziłoby to w efekcie również do kwestionowania skuteczności podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuca naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie uznanie, że w niniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Jest tak dlatego, ponieważ WSA wyrokując w dniu 29 października 2014 r. nie uwzględnił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem zgodnie z uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 9/09 miał obowiązek rozszerzenia zakresu kontroli sądowej i konieczność zastosowania art. 190 ust.1 i 4 Konstytucji RP.
Art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej oraz powołaną podstawą prawną. Wynikające z unormowania tego niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W odróżnieniu od niezwiązania granicami skargi, sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Nie może więc swoimi ocenami wkraczać w sprawę, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracyjnymi i dokonywać oceny wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" w omawianym przepisie występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym.
Z akt wynika, że w związku z pismem Prezydenta z dnia 4 listopada 2013 r. oraz pismem Skarżącej z 5 grudnia 2013 r. zawierającym wniosek o umorzenie administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej decyzją tegoż organu z dnia 14 września 2010 r., Prezydent decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 88 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, orzekł o braku podstaw do jej umorzenia. Przepis ten w tym czasie stanowił, że w razie stwierdzenia braku żywotności drzewa lub krzewu albo nieodtworzenia korony drzewa karę uiszcza się w pełnej wysokości, chyba że drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.
Natomiast Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, orzekało reformatoryjnie i odmawiając umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzewa gatunek topola kanadyjska, spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, rosnącego na działce nr [...] w Gorzowie Wlkp., przy ul. [...], jako podstawę decyzji wskazało art. 88 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W dacie orzekania przez Kolegium oraz WSA przepis art. 88 ust. 4 ustawy stanowił, że "kara jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu albo odtworzeniu korony drzewa".
W tym niekwestionowanym stanie faktycznym WSA, z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., nie będąc związany granicami skargi, był związany granicami sprawy, które wyznaczył jej przedmiot, tj. umorzenie administracyjnej kary pieniężnej, której płatności została odroczona na 3 lata. Umorzenie tej kary w dacie orzekania przez organy uregulowane było przepisami art. 88 ust. 4 i ust. 5 ustawy.
Tymczasem skarga kasacyjna naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. upatruje w pominięciu przez WSA wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 1014 r. sygn. SK 6/12. Przypomnieć więc należy, że wyrokiem tym za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uznane zostały art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Pomijając w tym miejscu rozstrzygnięcie Trybunału zawarte w punkcie II wyroku dotyczące odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów ustawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedmiotem oceny Trybunału nie były przepisy normujące umarzanie administracyjnych kar pieniężnych.
Zatem dla oceny legalności zaskarżonej do WSA decyzji rozstrzygającej o odmowie umorzenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazany skargą kasacyjną wyrok Trybunału Konstytucyjnego był obojętny. WSA nie kontrolował bowiem legalności decyzji wydanej na podstawie przepisów, które uznane zostały za niezgodne z Konstytucją RP a poddając kontroli decyzję nakładającą na Skarżącą administracyjną karę pieniężną wykroczyłby poza granice sprawy. Prowadzi to do wniosku, za zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz związanych z nim przepisów Konstytucji i Kodeksu postępowania administracyjnego jest nieusprawiedliwiony.
Z przedstawionych wyżej przyczyn nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez uznanie, że w sprawie będą miały zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy, niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy te nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie, stanowiły natomiast podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Kara ta wymierzona została w innym, odrębnym postępowaniu, decyzją Prezydenta z dnia [...] września 2010 r. i rozstrzygnięcie to w rozpoznawanej sprawie nie mogło być objęte kontrolą sądowoadministracyjną.
Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.