Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 452/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. L., zw. dalej skarżącą, na uchwałę Komisji Konkursowej Rady Gminy J. z dnia... r. nr... w przedmiocie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca pismem z dnia 14 stycznia 2018 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na podstawie art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - o stwierdzenie nieważności Uchwały Komisji Konkursowej z dnia... r., nr..., powołanej dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. (dalej: "SZPZOZ"), ul. P...., w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ. Zgodnie z § 1 tej uchwały kandydatem na stanowisko Dyrektora SZPZOZ została wybrana I. M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 49 ust. 8 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r., poz. 182, z późn. zm.).
W ocenie Sądu, wyłonienie kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ nie jest wiążące dla organizatora. Paragraf 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia mówi bowiem wyraźnie o wyłonieniu kandydata na stanowisko objęte konkursem (dyrektora), nie zaś wyłonieniu dyrektora placówki medycznej. Podmiot tworzący nie jest zatem obowiązany do powołania osoby wyłonionej w konkursie na stanowisko dyrektora. Wprawdzie art. 49 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że z kandydatem na stanowisko określone w ust. 1, wybranym w drodze konkursu lub wskazanym w trybie ust. 4, nawiązuje się stosunek pracy albo zawiera umowę cywilnoprawną (...), nie mniej jednak należy mieć na względzie zapis poprzedzający, tj. ust.
3. Zgodnie z którym jeżeli do konkursu nie zgłosiło się co najmniej dwóch kandydatów lub w wyniku konkursu nie wybrano kandydata albo z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie.
Wobec powyższego, Sąd przyjął, że rozstrzygające znaczenie (jeśli chodzi o sytuację prawną kandydata na stanowisko dyrektora) ma nawiązanie stosunku pracy albo zawarcie umowy cywilnoprawnej z kandydatem wyłonionym w drodze postępowania konkursowego. Jeśli zaś do nawiązania stosunku pracy czy zawarcia umowy cywilnoprawnej z kandydatem wyłonionym w drodze konkursu nie doszło (podmiot tworzący skorzystał bowiem z uprawnienia wynikającego z art. 49 ust. 3 ww. ustawy i aktu takiego nie zawarł), kandydatowi przysługuje niewątpliwie roszczenie wobec potencjalnego pracodawcy o nawiązanie stosunku pracy dochodzone przed sądem powszechnym, sądem pracy. Z uprawnienia takiego (jak oświadczył pełnomocnik w dniu rozprawy przed sądem administracyjnym) skarżąca M. L. skorzystała.
Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji oznacza, że z przepisów ustawy o działalności leczniczej nie można wyprowadzić dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jedną z czynności komisji konkursowej, bowiem wynik konkursu nie jest dla podmiotu tworzącego placówkę leczniczą wiążący.
Sąd wywiódł, że dla kwalifikacji aktu jako objętego kognicją sądu administracyjnego musi istnieć ścisły związek między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Tak rozumianych kryteriów prawnych nie spełnia uchwała Komisji konkursowej z dnia... r. powołana dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ. Nie jest więc aktem objętym właściwością sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym skarga na ten akt, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), podlegała odrzuceniu.
Nadto Sąd wskazał, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, próba wykazania w skardze, że w wyniku wydania zaskarżonej uchwały Komisji konkursowej z dnia... r., doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej oparta na tym, że w wyniku powyższej uchwały uniemożliwiono nawiązanie stosunku pracy ze skarżącą (wyłonioną jako kandydatka w drodze uchwały z dnia... r.) - nie mogła być uznana za skuteczną. Sąd zwrócił bowiem uwagę, że wszelkie skutki prawne wynikające z zaskarżonej uchwały Komisji Konkursowej może wywodzić jedynie podmiot, którego interesu prawnego uchwała ta dotyczy, czyli I. M.. Sąd podkreślił, że naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. W ocenie Sadu, żaden przepis prawa materialnego nie daje skarżącej uprawnienia do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności uchwały nr....
W związku z powyższym, uznając skargę za niedopuszczalną, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę.
W skardze kasacyjnej M. L. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, których powołanie było wcześniej niemożliwe z uwagi na okoliczność, że powstały one w dacie późniejszej aniżeli zaskarżona uchwała, na okoliczność wskazania interesu prawnego skarżącej tj.: uchwały Rady Gminy J. Nr... z dnia 30 sierpnia 2017 r. w sprawie: uzupełnienia komisji konkursowej orz wyboru przewodniczącego komisji dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- - art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i błędnej jego ocenie przede wszystkim w zakresie zbadania treści zaskarżonej uchwały, które było pobieżne i oderwane od kontekstu, a w konsekwencji na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i uznanie, że kwestionowana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma ona charakteru aktu, w oparciu o który na skarżącą zostały nałożone określone obowiązki lub zostanie jej odebrane określone uprawnienie, podczas gdy podjęcie ww. uchwały miało na celu niedopuszczenie do realizacji uprawnień skarżącej wynikających wprost z art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, oraz w związku z Uchwałą Komisji Konkursowej nr... powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ z dnia... r. w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. błąd subsumcji popełniony przez Sąd i stwierdzenie, że w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie ma ww. przepis, pomimo tego, że w ustalonym stanie faktycznym nie istnieją przesłanki do zastosowania ww. przepisu. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 45 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, jeżeli z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilno prawnej, odpowiednio podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu pierwszą uchwałę o możliwości zgłaszania kandydatur - czyli de facto ogłoszenie nowego konkursu nastąpiło 28 czerwca 2017 r. - to jest w okresie ponad pięciu miesięcy - dokładnie w okresie 159 dni od zakończenia postępowania w wyniku którego na kandydata na dyrektora SZPZOZ wybrana została skarżąca.
Niezależnie od powyższego wskazano, że Sąd dokonując wykładni całkowicie pominął drugą część ww. przepisu tj. fragment wskazujący 30 dniowy okres, w którym podmiot tworzący lub kierownik ma ogłosić nowy konkurs. Z uwagi na fakt, że Sąd cytując wskazany przepis podkreślił graficznie tylko jego pierwszą część, pozostawiając bez podkreślenia fragment mówiący o trzydziestodniowym terminie, należy uznać, że dokonując wykładni przywołanego przepisu Sad celowo pominął drugi fragment przepisu, co jest rażącym naruszeniem reguł wykładni, a dodatkowo jest to sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym;
- - art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, oraz w związku z Uchwalą Komisji Konkursowej nr... powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ z dnia... r. w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że na skutek podjęcia uchwały Komisji Konkursowej z dnia... r., nr... nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej wynikającego z powołanych przepisów, a kwestionowana uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie ma ona charakteru aktu, w oparciu o który na skarżącą zostaną nałożone określone obowiązki lub odebrane zostaną jej określone uprawnienia, podczas gdy wskazane przepisy wskazują wprost na skarżącą jako posiadającą interes prawny, a zaskarżona uchwała dotyczyła bezpośrednio sfery uprawnień skarżącej, które zostały w tej sytuacji naruszone;
- - art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca jest uprawniona do wniesienia skargi z uwagi na posiadanie i wykazanie interesu prawnego wynikającego z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, oraz w związku z Uchwałą Komisji Konkursowej nr... powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ z dnia... r. w sprawie wyboru kandydata na stanowisko Dyrektora SZPZOZ;
- - art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie, pomimo że skarżąca wykazała naruszenie przysługującego jej interesu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie niniejszej nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na próbie wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż na skutek podjęcia uchwały Komisji Konkursowej z dnia... r., nr... nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.
Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poprawnie wskazany jako art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) w zw. z art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r., wskazać należy, że zaskarżona uchwała nie jest aktem podlegającym reżimowi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ww. ustawy - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Komisji Konkursowej z dnia... r. W ocenie Sądu, powołana przez Radę Gminy Komisja Konkursowa, nie jest organem któremu można przyznać charakter ustrojowy organu samorządu terytorialnego.
Tym samym uchwała ta nie jest aktem mieszczącym się w zakresie art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powyższe, w ocenie Sądu, czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który ma zastosowanie w razie zaskarżenia uchwał samorządu terytorialnego.
Nie można podzielić stanowiska skarżącej wywodzonego z naruszenia art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca wywodzi, że jest uprawniona do wniesienia skargi z uwagi na posiadanie i wykazanie interesu prawnego wynikającego z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 49 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej w związku z § 16 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. Pomijając fakt, że jak wyżej wskazano, przedmiotowa uchwała nie jest uchwałą z zakresu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., II OSK 1421/08). Gdyby jednak uznać, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wskazać należy, że niespornym w sprawie jest, iż zgodnie z uchwałą z dnia... r., nr... kandydatem na stanowisko Dyrektora SZPZOZ w J. została wybrana M. L.. Stosownie natomiast do następnej uchwały Komisji Konkursowej z dnia... r., nr..., kandydatem na stanowisko Dyrektora SZPZOZ została wybrana I. M..
Bezspornym w sprawie jest, że uchwała Komisji Konkursowej z dnia... r., nr... nie została zaskarżona. Uchwałą tą skarżąca, została wyłoniona w drodze konkursu na stanowisko Dyrektora SZPZOZ, ale nie została zatrudniona. W związku powyższym złożyła pozew do Sądu Pracy o nawiązanie stosunku pracy. Uchwała o wyborze kandydata na stanowisko nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku nawiązania stosunku pracy czy zawarcia umowy cywilnoprawnej z wyłonionym w procedurze konkursowej kandydatem. Świadczy o tym art. 49 ust. 3 ustawy w którym wyraźnie wskazano, że jeżeli w wyniku konkursu z kandydatem wybranym w postępowaniu konkursowym nie nawiązano stosunku pracy albo nie zawarto umowy cywilnoprawnej, podmiot tworzący lub kierownik ogłasza nowy konkurs w okresie 30 dni od dnia zakończenia postępowania w poprzednim konkursie. Skarżąca zrealizowała zatem swoje prawa związane z konkursem, którego wynik został przekazany Radzie uchwałą z dnia... r., nr..., wynikające z art. 49 ust. 6 ustawy (roszczenie o nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę).
Z powyższego nie wynika jednak, że skarżąca posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia... r., nr.... Uchwała ta w żadnej mierze nie dotyczy bowiem skarżącej, nawet jeżeli wskazano nią kandydata na stanowisko, na które uprzednio kandydowała skarżąca. Skutki zaskarżonej uchwały dotyczą bowiem uczestników konkursu i wyznaczają ich sytuację prawną.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, należy zwrócić uwagę, ze art. 45 ustawy nie posiada ustępu trzeciego. Oznacza to brak możliwości merytorycznego odniesienia się do ww. zarzutu.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem do rozpoznania sprawy zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Komisji Konkursowej nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast art. 106 § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale tylko gdy Sąd w sprawie przeprowadza dowód z dokumentu, co nie miało zastosowania w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Prowadziło to do oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
- - ---------------------- 8