Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 385/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 785/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w O. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Uchwałą z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Rada Miejska w O. przyjęła "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej w miejscowości G., gmina O." (Dz. Urz. Woj. [...]). W § 3 i § 8 pkt 3 planu dla całego jego obszaru ustalono przeznaczenie terenu jako rolnicze, znacząco ograniczając przy tym dopuszczalne sposoby jego użytkowania, w tym w szczególności zakazując wykorzystania na cele inne niż rolne, ogrodnicze, sadownicze lub hodowlane, a także zakazując sytuowania nowej zabudowy.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli skarżący, domagając się stwierdzenia jej nieważności; ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem, wskazując, że plan uniemożliwia im działalność wydobywczą na terenie działki nr [...], którą nabyli z zamiarem prowadzenia na niej działalności gospodarczej w postaci wydobywania kopalin. W skardze wskazano, że 13 grudnia 2016 r. wystąpiono o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy terenów objętych obecnie planem na tereny górnicze o funkcji "obszar eksploatacji kruszywa naturalnego". Ponadto skarżący ponieśli znaczne koszty związane z udokumentowaniem złoża na ich nieruchomości, w tym koszty sporządzenia i zatwierdzenia dokumentacji przez organy geologiczne, a także koszty badań złoża.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 222/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Wyrokiem z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3282/18, Naczelny Sąd Administracyjnych uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, argumentując, że podstawowym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego, który będzie kompleksowo określał przeznaczenie całości lub części terenu gminy oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, a nie prowadzenie polityki w zakresie ograniczania możliwości wykorzystania złóż kopalin. Organ uchwałodawczy gminy nie posiada kompetencji do ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie wydobywania ujawnionych na tym terenie złóż kopalin, kompetencja ta jest zastrzeżona do wyłącznej właściwości organu koncesyjnego. Plan miejscowy powinien uwzględniać potencjalne szkody związane z funkcjonowaniem terenu górniczego i kreować takie zagospodarowanie terenu górniczego aby minimalizować występowanie szkód górniczych.

Jednak do tego organu nie należy decydowanie o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. O tym decyduje postępowanie koncesyjne, a nie – procedura planistyczna i finalny jej efekt w postaci uchwalenia planu miejscowego. Tylko w reakcji na ustaloną w koncesji racjonalną gospodarkę złożem, w tym technikę wydobycia, plan miejscowy może odwoływać się do takiej "racjonalności".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia terenu wyłącznie jako teren rolniczy z jednoczesnym zakazem wykorzystania tego terenu na potrzeby innego sposobu użytkowania niż teren rolny, ogrodniczy, sadowniczy lub hodowlany de facto wprowadza zakaz możliwości wydobycia złóż kopalin znajdujących się na tym terenie. Powoduje to, że trzeba rozważyć, czy nie naruszono kompetencji organu koncesyjnego. Jednakże brak jest oceny Sądu w tym zakresie, który ograniczył się do stwierdzenia, że z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "p.o.ś.", nie wynika obowiązek przeznaczenia rozpoznanego złoża do wydobycia, pomijając przy tej ocenie szereg przepisów ustaw: Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 13 lit. a, art. 72 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 i 3, art. 125) oraz Prawo geologiczne i górnicze (art. 7 ust. 1, art. 26 ust. 3, art. 29 ust. 1, art. 95 ust. 1, art. 104 ust. 4 i 5).

Rolą organu uchwałodawczego jest określenie warunków na wypadek przeznaczenia złoża do eksploatacji, zapewniając bezpieczne dla środowiska jego wykorzystanie. Określając przeznaczenie terenu organ nie może jednocześnie wprowadzać zakazów, które nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem NSA, zasada kształtowania polityki przestrzennej w oparciu o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój nie może uzasadniać, wprowadzenia całkowitego zakazu wykorzystania znajdujących się na tym terenie złóż kopalin, przy jednoczesnym braku należytej oceny i wyważenia wymagań wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Tym samym organ uchwałodawczy mając na uwadze powyższą zasadę powinien uwzględnić wszystkie wartości określone w powołanym przepisie. Niewątpliwie Rada Miejska w O. poprzestała na wprowadzeniu do planu miejscowego złóż kopalin i nie wskazała kierunków ich zagospodarowania, w szczególności tego, że obszary, na których się one znajdują, mają być przeznaczone na działalność wydobywczą. Brak jest również uwzględnienia obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji ujawnionych złóż kopalin.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż nie ma racji Sąd I instancji, stwierdzając, że przeznaczenie terenu objętego planem na tereny rolnicze zwalniało organ z konieczności ustalenia programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach eksploatacji złóż kopalin oraz uwzględnienia w planie obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

W niniejszej sprawie należało dokonać wykładni art. 95 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p., czego Sąd I instancji nie uczynił. Stąd NSA uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem ponownego rozważenia, czy w świetle powołanych powyżej przepisów doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., pamiętając, że naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08). W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca nie wymaga, aby naruszenia te miały charakter istotny. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż zapis ten oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (P. Kwaśniak, Plan miejscowy..., s. 101).

Nadto koniecznym jest w sprawie dokonanie oceny wyważenia przez organ uchwałodawczy wymagań wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., nie ograniczając się przy tym, jedynie do powtórzenia argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej jak również oświadczył, że popiera stanowisko przedstawione w wyroku NSA.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę oraz wskazał, iż plan miejscowy musi być zgodny ze studium, a w studium oznaczono ten teren jako rolny. Ponadto pełnomocnik organu podkreślił, iż organ nie jest organem koncesyjnym.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 785/21, uwzględnił skargę i wskazał na związanie oceną prawną zawartą w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3282/18 (art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto przytoczył argumentację NSA zawartą w ww. wyroku, stwierdzając, że w jej świetle należało uznać, iż w niniejszej sprawie Gmina w sposób nieuprawniony zakazała możliwości wydobycia kopalin, a przeznaczając działkę nr [...] wyłącznie na cele rolne bez wskazania kierunków zagospodarowania złóż dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu określonych w art. 15 u.p.z.p.

Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika organu wyrażonych na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. Sąd wskazał, że w istocie stanowią one polemikę ze stanowiskiem NSA, którym Sąd w niniejszym składzie jest związany.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia pełnomocnika organu o konieczności zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium wskazał, że zgodnie z art. 95 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, zwanej dalej "p.g.g.", organy jednostki samorządowej mają obowiązek wprowadzenia do studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej.

Tym samym organ jednostki samorządowej powinien wprowadzić obszar udokumentowanego złoża kopaliny nie tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzając nieważność uchwały w tym zakresie Sąd miał na uwadze, że postanowienia planu obejmują teren jednej działki w całości przeznaczonej na tereny rolnicze. Fakt występowania udokumentowanych złóż kopalin tylko na części nieruchomości nie mógł jednak prowadzić do częściowego wyeliminowania postanowień planu gdyż te stałyby się niespójne, a co w konsekwencji mogłoby prowadzić do ich niejasności. Ponadto plan miejscowy obowiązywałby tylko na części działki nr [...], gdzie nie udokumentowano złóż kopalin.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada Miejska w O., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez rozpoznanie skargi i jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. - art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 95 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przymus ujawnienia złóż kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza jednocześnie obowiązek ukształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób umożliwiający eksploatację złoża, co poskutkowało uznaniem, że skarżąca kasacyjnie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ujawnienie złóż kopalin w planie powoduje wyłącznie objęcie ich ochroną w zakresie konieczności ochrony złóż przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania w sposób wykluczający przyszłą eksploatację, a nie powstanie nakazu ich przeznaczenia na konkretny cel;
2. - art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 95 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak ustalenia programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powoduje nieważność podjętej uchwały, podczas gdy skoro teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miał zostać wykorzystywany rolniczo nie można twierdzić, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodującego nieważność podjętej uchwały;
3. - art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przypisanie określonego przeznaczenia dla terenu powinno uwzględniać przede wszystkim interes właściciela nieruchomości w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenu oraz jednego sprecyzowanego interesu publicznego, jakim jest wydobycia złoża kopaliny, podczas gdy przepis wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując je w 9 równorzędnych punktach, a nadto przy wyborze rozwiązań planistycznych nadrzędną jest zasada zapewnienia ładu przestrzennego i zachowania zrównoważonego rozwoju;
4. - art. 125 p.o.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że udokumentowanie złoża powoduje obowiązek sporządzenia planu na potrzeby eksploatacji złóż natychmiast po ich udokumentowaniu, podczas gdy przepis ten takiego obowiązku nie konstytuuje i stanowi jedynie, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, a zatem adresatem tej normy nie jest organ uchwałodawczy gminy i w konsekwencji nie jest on obowiązany przeznaczać obszaru na działalność wydobywczą.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające poprzez lakoniczne wskazanie podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia w sporządzonym przez WSA w Poznaniu uzasadnieniu, w szczególności niepoparcie rozstrzygnięcia weryfikacją wpływu eksploatacji złoża na interes społeczny – mieszkańców miejscowości G., co miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący uznaniem, że skarżąca kasacyjnie przekroczyła władztwo planistyczne poprzez nieuwzględnienie interesu strony przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Choć Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, zasadniczo oparł się na przywołaniu oceny prawnej zawartej w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3282/18, jednak istniejące w tym zakresie uchybienia nie niweczą oceny, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej nie podważono bowiem oceny, zgodnie z którą organ planistyczny nie może w drodze uchwalenia planu miejscowego zakazać wydobycia kopaliny. To w związku z tą oceną Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W sprawie trafnie oceniono z powołaniem się na ww. wiążący wyrok NSA, że zakazanie wydobycia kopaliny nie należy do kompetencji organu planistycznego, lecz – koncesyjnego. To organ koncesyjny, a nie gmina ma zbadać w oparciu o art. 7 ust. 1 p.g.g., czy warunki eksploatacji złoża będą zgodne z planem miejscowym oraz z odrębnymi przepisami, i udzielić lub odmówić koncesji, ale w odniesieniu do przeznaczenia danej nieruchomości (np. jak w niniejszej sprawie o przeznaczeniu rolnym z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Ponadto co istotne, działalność określona w ustawie – Prawo górnicze i geologiczne nie musi być, w świetle art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 tej ustawy, zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawa stawia bowiem jedynie wymaganie, by działalność ta nie naruszała przeznaczenia nieruchomości. Taka bowiem ocena jest konsekwencją treści art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 p.g.g., z których wynika, że organ odmawia udzielenia koncesji wówczas, gdy skutkiem prowadzonej działalności będzie uniemożliwienie wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie właścicielom i użytkownikom nieruchomości objętych koncesją, że prowadzona działalność górnicza nie spowoduje, że utracą oni możliwość korzystania z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie jest to jednak argument w sytuacji gdy to właściciel nieruchomości nie będzie chciał korzystać z takiej ochrony prawnej mając w planach uzyskanie koncesji na prowadzenie działalności górniczej, która niewątpliwie prowadzi do innego wykorzystania nieruchomości.

Dlatego w niniejszej sprawie Sąd I instancji niewadliwie oparł się na wiążącej w okolicznościach niniejszej sprawy ocenie prawnej zawartej w ww. wyroku NSA, zgodnie z którą skoro zaskarżona uchwała nie ogranicza się tylko do ustalenia przeznaczenia nieruchomości, a zawiera dodatkowo nakazy i zakazy co do sposobu przeznaczenia gruntów rolnych, to de facto wprowadza zakaz możliwości wydobycia złóż kopalin znajdujących się na tym terenie. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa plan miejscowy ma wyłącznie ujawniać istnienie takiego złoża celem jego ochrony. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania m.in. terenów górniczych, czyli przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Poza tym w planie miejscowym zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami; oraz uwzględnia się obszary występowania złóż kopalin oraz obecne i przyszłe potrzeby eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś.).

W zaskarżonej uchwale lokalny prawodawca, poza ujawnieniem złoża kruszywa naturalnego G. AD" w kat. C1 w miejscowości G., gm. O. (§ 6 ust. 3), nie określił granic terenu górniczego, a jedynie obszar złóż kopalin, co sprowadza się tylko do ujawnienia dokładnej lokalizacji złoża. Co prawda, ustalił sposób zagospodarowania terenu, jednak nie jako terenów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów (tu: złoża kopalin), ponieważ zawarł nadto przepisy, których treść wyklucza możliwość wydobycia kopaliny. A mianowicie, pomimo, że cały teren objęty zaskarżoną uchwałą ma przeznaczenie rolnicze, to dodatkowo zgodnie z § 4 pkt 2 lit. a planu miejscowego nakazuje się wykorzystanie terenu objętego planem na cele rolnicze, ogrodnicze, sadownicze lub hodowlane; zgodnie z § 8 pkt 2 lit. a – nakazuje się zachowanie funkcji terenów upraw polowych na potrzeby rolnicze, ogrodnicze i sadownicze lub hodowlane; zgodnie z § 8 pkt 3 lit. a – zakazuje się wykorzystania terenu na potrzeby innego sposobu użytkowania niż rolny, ogrodniczy, sadowniczy lub hodowlany.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ujawnienie złóż kopalin, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że powstają ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. Przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu planu lub jego zmianie nie oznacza jednocześnie obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane z wydobywaniem kopalin pozostawione jest uznaniu rady gminy. Krótko mówiąc, brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu jako obszaru górniczego, gdzie możliwe jest wydobycie kopalin, nie wyklucza możliwości eksploatacji złoża w przyszłości. W sferze normatywnej złoża kopalin są chronione co polega na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś.).

Stąd uprawniony wniosek, że plan miejscowy nie może zakazywać wydobycia kopalin jako dobra całego kraju (dobra wspólnego), a nie tylko jako dobra gminy. Co prawda, jak wynika z powyższego wywodu, w rozpoznawanej sprawie wymóg z art. 95 ust. 1 p.g.g. został zrealizowany, bowiem złoża kopalin występujące na działce skarżących zostały ujawnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji tego teren ten podlega zatem ochronie. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dla terenu działki skarżących, na których znajduje się udokumentowane złoże kruszywa, ustalono jako przeznaczenie podstawowe tereny rolnicze. Takie przeznaczenie spornego terenu w planie nie uniemożliwia zatem eksploatacji złóż kopalin w przyszłości. Jednak treść innych przepisów zaskarżonej uchwały wskazuje, że intencją lokalnego prawodawcy było ustanowienie w planie miejscowym de facto zakazu wydobycia kruszywa.

W niniejszej sprawie wiążąca zaś była ocena prawna NSA, zgodnie z którą "rolą organu uchwałodawczego było określenie warunków na wypadek przeznaczenia złoża do eksploatacji zapewniając bezpieczne dla środowiska jego wykorzystanie. Określając przeznaczenie terenu organ nie może jednocześnie wprowadzać zakazów, które nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa". W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że "szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża tak aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości". Dlatego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 95 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, przymus ujawnienia złóż kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza właśnie obowiązek ukształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób umożliwiający eksploatację złoża.

Takie zaś stwierdzenie zgodne jest w pełni z wiążącą oceną prawną zawartą w ww. wyroku NSA. Poniekąd taką ocenę potwierdza wskazany wyżej zarzut skargi kasacyjnej, ponieważ należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że ujawnienie złóż kopalin w planie powoduje wyłącznie objęcie ich ochroną w zakresie konieczności ochrony złóż przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania w sposób wykluczający przyszłą eksploatację, a nie powstanie nakazu ich przeznaczenia na konkretny cel. Takie twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej w zasadzie nie podważają skutecznie, że w zaskarżonej uchwale zawarto przepisy, które miały na celu wprowadzenie zakazu wydobycia/eksploatacji kopaliny.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 95 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w istocie stanowi nieuprawnioną polemikę z wiążącą oceną prawną zawartą w ww. wyroku NSA. Należy przypomnieć, że NSA nie podzielił stanowiska, zgodnie z którym "przeznaczenie terenu objętego planem na tereny rolnicze zwalniało organ z konieczności ustalenia programu racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach eksploatacji złóż kopalin oraz uwzględnienia w planie obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż".

Sąd I instancji, wydając zaś zaskarżony wyrok, tą ocenę uwzględnił, czemu niewadliwie dał wyraz, stwierdzając, że gmina w sposób nieuprawniony zakazała możliwości wydobycia kopalin, a przeznaczając działkę nr [...] wyłącznie na cele rolne bez wskazania kierunków zagospodarowania złóż dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu określonych w art. 15 u.p.z.p. Z powołaniem się na art. 190 p.p.s.a. nie można w sprawie nie dostrzec, że w sprawie już NSA w sposób wiążący przesądził, iż "przyjęcie w planie miejscowym przeznaczenia terenu wyłącznie jako teren rolniczy z jednoczesnym zakazem wykorzystania tego terenu na potrzeby innego sposobu użytkowania niż teren rolny, ogrodniczy, sadowniczy lub hodowlany de facto wprowadza zakaz możliwości wydobycia złóż kopalin znajdujących się na tym terenie". Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. w zw. z art. 95 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto na próżno doszukać się w zaskarżonym orzeczeniu tezy, że "przypisanie określonego przeznaczenia dla terenu powinno uwzględniać przede wszystkim interes właściciela nieruchomości w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenu oraz jednego sprecyzowanego interesu publicznego, jakim jest wydobycia złoża kopaliny". Ponadto jeśli chodzi o kwestię interesu publicznego, to w całości wywody Sądu I instancji odwołują się do wiążącego w niniejszej sprawie stanowiska NSA zawartego w ww. wyroku, a mianowicie, co należy rozumieć przez "interes publiczny". Natomiast na co zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku, w sprawie w związku z treścią art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który wymienia określone wartości, możliwe jest wyważenie sprzecznych interesów, co pozostaje zadaniem gminy, która prowadzi i kształtuje politykę przestrzenną w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego. Taką zaś ocenę potwierdza stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które powinny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując je w 9 równorzędnych punktach, a nadto, że przy wyborze rozwiązań planistycznych nadrzędną jest zasada zapewnienia ładu przestrzennego i zachowania zrównoważonego rozwoju.

Stanowisko to nie wnosi do sprawy nic nowego. To, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby interesu publicznego – zasadniczo potwierdza konieczność wyważenia sprzecznych grup interesów jako elementu zasad kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego, ale też jako elementu zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy; zwłaszcza w kontekście postulowanego na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego gminy. Jednak powinno to odbyć się w ramach przypisanych organowi planistycznemu kompetencji, a nie własnego przekonania organu co do konieczności zabezpieczenia interesów lokalnej ludności przez ustanowienie zakazu wydobycia złoża (kruszywa). Władztwo planistyczne gminy ma swoje granice, które wyznaczają obowiązuje przepisy prawa.

Nie może ono zatem przybrać pozaprawnych form działania organu planistycznego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Trudno także dostrzec aby Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, w odniesieniu do treści art. 125 p.o.ś. sformułował ocenę, zgodnie z którą "udokumentowanie złoża powoduje obowiązek sporządzenia planu na potrzeby eksploatacji złóż natychmiast po ich udokumentowaniu". Taka ocena w żadnym razie nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W odniesieniu zaś do kwestii udokumentowania złoża Sąd I instancji ocenił – z powołaniem się na treść art. 95 ust. 1 i 2 p.g.g., że organ jednostki samorządowej powinien wprowadzić obszar udokumentowanego złoża kopaliny nie tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu zaś do art. 125 p.o.ś.

Sąd I instancji przywołał wiążącą ocenę NSA zawartą w ww. wyroku, zgodnie z którą "proces ustalania omawianej "racjonalności" dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny. To w tym postępowaniu następują ustalenia w zakresie: racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, której ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Pod tym właśnie kryje się cel wynikający z art. 125 p.o.ś.". Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w oparciu o art. 125 p.o.ś.

Sąd I instancji zajmował się wyjaśnieniem zagadnienia dotyczącego udokumentowania złoża. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 125 p.o.ś. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczo Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, potwierdził, że art. 125 p.o.ś. zawiera treść, zgodnie z którą złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Skoro w niniejszej sprawie przyjęto, że koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża, to nie jest to wystarczające do przyjęcia, że adresatem normy wynikającej z art. 125 p.o.ś. nie jest organ uchwałodawczy gminy i, że w konsekwencji nie jest on obowiązany przeznaczać obszaru na działalność wydobywczą. Jak już wyżej wskazano, rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane z wydobywaniem kopalin pozostawione jest uznaniu rady gminy.

To bowiem koncesja zasadniczo decyduje o możliwości wydobycia kopaliny; zaś wystarczy, że plan miejscowy będzie zawierał takie postanowienia, które nie będą stanowiły przeszkód dla możliwego wykorzystania złoża także w przyszłości. Taką ocenę potwierdza to, że postanowienia ustawy – Prawo ochrony środowiska wytyczają podstawowe kierunki w zakresie gospodarki kopalinami i określają wymagania, przy zachowaniu których powinna być ona prowadzona, co powinno być też uwzględnione w procesie planowania przestrzennego. Przecież zgodnie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, co oznacza, że w procedurze planistycznej w sytuacji udokumentowania złoża kopaliny nie można było nie uwzględnić treści art. 125 p.o.ś., który to przepis jako natury ogólnej formułuje zasadę ochrony złoża kopaliny. A zatem ocena w tym zakresie nie oznacza, że organ gminy, nie zajmując się kwestiami wydobycia (jako dominium koncesji), mógłby wprowadzić w planie miejscowym – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – zakaz wydobycia kruszywa.

Oznacza to, że organ ten powinien podjąć stosowne działania mające na celu prawidłowe przeprowadzenie procesu planistycznego w odniesieniu do ujawnionego złoża kopaliny, które właśnie zgodnie z art. 125 p.o.ś. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. podlega ochronie także w procedurze planistycznej.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny, która wskazuje na istnienie określonych prawnie obowiązków organu planistycznego w odniesieniu do ujawnionego złoża kopaliny, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Weryfikacja wpływu eksploatacji złoża na interes społeczny – mieszkańców miejscowości G. nie jest zasadniczo domeną organu planistycznego, ponieważ warunki wydobycia także na wzgląd istniejących sprzecznych interesów określa koncesja i ewentualnie poprzedzające ją postępowanie środowiskowe (jeśli jest wymagane), co właśnie mieści się w pojęciu "racjonalnej gospodarki złożem kopaliny". To w tego rodzaju sprawach podlega ocenie sposób przeciwdziałania ujemnym wpływom zamierzonej działalności na środowisko. Z punktu widzenia zaś procedury planistycznej kwestia zabezpieczenia interesów mieszkańców gminy polega na ustaleniu granic terenu górniczego, tak aby wiadomym było jak kształtuje się przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.