Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. (VII SAB/Wa 11/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. (znak [...]) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Nadto, WSA w Warszawie zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego (pkt III wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia W. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., uchylił to postanowienie i orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie usytuowania w połowie na działce nr [...] budynku mieszkalnego (budynek w podwórzu). Zawieszenie postępowania orzeczono do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ustalenia przez Burmistrza [...] warunków zabudowy z wniosku K. M. z dnia 9 października 2015 r. dla samowolnie wybudowanego obiektu.
W. P. pismem z dnia 22.10.2016 r. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2016 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W dniu 8 grudnia 2016 r. wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wezwanie W. P. do usunięcia naruszenia prawa tj. do załatwienia bez zbędnej zwłoki sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] 2016 r. Wnioskodawczyni wskazała, że od dnia wniesienia żądania stwierdzenia nieważności minął już ponad miesiąc, a sprawa nie została załatwiona.
W dniu 27 stycznia 2017 r. W. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu wniosku z dnia 22.10.2016 r. dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skarżąca domagała się zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy w określonym terminie oraz stwierdzenia, że bezczynność tego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto żądała przyznania od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na swoją rzecz sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podkreślała, że od wniesienia przedmiotowego żądania stwierdzenia nieważności minęły trzy miesiące, a sprawa nie została załatwiona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu 12 grudnia 2016 r., tj. po 48 dniach od wpływu podania zawiadomił o wszczęciu postępowania.
W ocenie skarżącej, nie ma to znaczenia dla ustalenia terminu załatwienia sprawy. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5.12.2016 r. które zostało załatwione pismem z dnia 19 grudnia 2016 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wskazał, że w dniu 25 października 2016 r. wpłynął wniosek W. P. z dnia 22 października 2016 r., o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r., uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., i orzekającego o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 15 listopada 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nadesłanie akt administracyjnych sprawy.
Jednocześnie, na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. poinformował stronę, że do czasu otrzymania akt, bieg terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. ulega wstrzymaniu. Żądane akta wpłynęły do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 5 grudnia 2016 r. Następnie pismem z dnia 12 grudnia 2016 r., wskazany organ administracji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. Równocześnie poinformował, że stosownie do art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a., strony mogą w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia składać w sprawie wyjaśnienia oraz zapoznać się z aktami. Z uwagi na powyższe - w oparciu o art. 36 § 2 k.p.a. – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał też, że przedmiotowa sprawa będzie rozpoznana po upływie określonego wyżej terminu. W. P., A. K. i P. K. odebrali zawiadomienie o wszczęciu postępowania - dnia 19 grudnia 2016 r. natomiast M. C., J.C., I. C. oraz K.M., odebrali zawiadomienie o wszczęciu postępowania - dnia 20 grudnia 2016 r. Wskazany 14-dniowy termin upłynął odpowiednio 2 i 3 stycznia 2017 r. Dnia 3 lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. Podkreślał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że uwzględniając treść art. 35 § 5 k.p.a., postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zakończone w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a., tj. w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Dnia 8 grudnia 2016 r. wpłynęło do organu rozpatrującego sprawę wezwanie W. P., do usunięcia naruszenia prawa, złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się do tego wezwania poprzez stwierdzenie, że nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. orzekł w sposób wskazany na wstępie niniejszego uzasadnienia. Podkreślił, iż skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb zaskarżania bezczynności, (art. 52 par. 1 p.p.s.a.). Stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego przypadku ma ustalenie kryteriów, które pozwalałyby ocenić, czy postępowanie toczyło się odpowiednio sprawnie. W przepisach K.p.a. nie ma definicji "przewlekłości". Kodeks ten wyznacza jednak standardy prowadzenia postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji powołał art. 12 § 1 oraz art. 35 k.p.a. Podkreślił, że rozpatrując skargę na bezczynność kontrola sądu ogranicza się do ustalenia, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla oceny skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną jego opieszałością.
Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż miała miejsce bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrzeniu wniosku W. P. z dnia 22 października 2016 r., o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] 2016 r., skoro rozstrzygnięcie w trybie nieważności, dotyczące postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego zapadło dopiero 3 lutego 2017r. Zatem w dniu wniesienia przez W. P. skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. 27 stycznia 2017 r., terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. (liczone od daty wpływu wniosku) upłynęły, a postępowanie nie zostało zakończone.
Jednocześnie – według sądu I instancji - skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, a w tej dacie organ wydał już stosowne rozstrzygnięcie. Tym samym WSA w Warszawie uznał, iż choć Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, to wobec wydania w dniu 3 lutego 2017 r. postanowienia, którym organ ten odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] 2016 r., czyli aktu administracyjnego załatwiającego merytorycznie wniosek skarżącej - należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, przy przyjęciu, że postępowanie administracyjne trwało od 25 października 2016 r. (data wpływu wniosku) do 3 lutego 2017 r. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Wobec powyższego, brak było podstaw do nakładania na organ grzywny oraz do przyznania na rzecz skarżącej określonej kwoty pieniężnej, przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok ten w całości.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1. art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 5 par. 3 i 35 par. 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku W.P. z dnia 22.10.2016 r. i stwierdzenie, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarga winna być oddalona gdyż organ bezczynności się nie dopuścił albowiem podejmował czynności w terminach, których biegu nie wlicza się do terminów przewidzianych na załatwienie sprawy;
- 2. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez sąd I instancji do istotnych okoliczności sprawy wskazanych przez GINB w odpowiedzi na skargę, co wpływa na brak możliwości weryfikacji stanowiska sądu I instancji i jego kontroli instancyjnej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie oddalenia skargi. Żądała także zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz pogłębionej analizy materiału dowodowego, a w tym ustaleń faktycznych poczynionych przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego. W tym celu pismem z dnia 15.11.2016 r. skarżący zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o akta administracyjne konieczne do rozpoznania sprawy. Następnie wyznaczył termin na złożenie wyjaśnień oraz zapoznanie się z aktami przez strony postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu nadzoru budowlanego, bieg terminów na dokonanie powyższych czynności nie powinien być wliczany do terminów przewidzianych na załatwienie sprawy. Czynności te były merytorycznie uzasadnione.
Wg skargi kasacyjnej, w rozważaniach prawnych sąd I instancji nie dokonał kontroli tego, czy w sprawie wystąpiła zwłoka organu. Nadto, w świetle uzasadnienia WSA, które odwoływało się do pojęcia "przewlekłości postępowania" zachodzi wątpliwość, czy sąd I instancji rozpoznając sprawę nie kierował się przesłankami właściwymi dla tej instytucji, mimo, że skarżąca wniosła skargę wyłącznie na bezczynność. Wg skarżącego organu, narusza to art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego. W sprawie zachodziły przesłanki z art. 35 par. 5 k.p.a. tj. niezależne od organu przyczyny w przekroczeniu terminu załatwienia sprawy.
Oddalenia skargi kasacyjnej domagała się W. P., która złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania od organu na jej rzecz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Złożona w ocenianej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podniesione bowiem zarzuty nie pozwalały na skuteczne zakwestionowanie kierunku rozstrzygnięcia sprawy przyjętego przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
W szczególności w kontekście zarzutu naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zasadnie skarga kasacyjna zwracała uwagę na brak konsekwencji sądu I instancji w zdefiniowaniu przedmiotu kontrolowanego postępowania. Bez wątpienia bowiem WSA w Warszawie zamiennie traktował pojęcia "bezczynności" i "przewlekłości postępowania". Choć takie synonimiczne rozumienie różnych pojęć i instytucji procesowych nie było na gruncie ocenianego przypadku poprawne, to jednak wadliwość ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik kontrolowanej sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zauważyć bowiem trzeba, iż postępowanie sądowe w tej sprawie zostało umorzone w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Motywem takiego rozstrzygnięcia było to, że w dacie orzekania przez sąd I instancji, organ administracji któremu zarzucono opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, wydał akt kończący to postępowanie. Czynność ta miała miejsce w dniu 3.02.2017 r., podczas gdy oceniana przez sąd I instancji skarga wniesiona została w dniu 27.01.2017 r. Z prawidłowo więc ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że wniosek skarżącej został załatwiony już po wniesieniu skargi, a przed wydaniem przez sąd wyroku. Taki, bezsporny stan rzeczy uprawniał sąd I instancji do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia, o czym WSA w Warszawie orzekł w pkt I wyroku. Zarzucane wadliwości uzasadnienia wyroku sądu I instancji w zakresie określenia rodzaju pasywności organu administracji w kontrolowanej sprawie nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik tej sprawy, skoro przedstawiony jej stan w dacie orzekania, bez wątpienia nakazywał jedynie umorzyć postępowanie sądowe.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu administracji publicznej, w ocenianej sprawie brak było podstaw do oddalenia wniesionej do sądu I instancji skargi. Analiza zarzutów podniesionych w tym zakresie, jak również akt administracyjnych sprawy nie dostarcza żadnych argumentów i racji przemawiających za tym, iż "niniejsza sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz pogłębionej analizy materiału dowodowego w tym ustaleń faktycznych poczynionych przez organ wojewódzki". Zauważyć trzeba, że przedmiotem ocen organu administracji była kwestia stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego we wpadkowym (incydentalnym) przedmiocie, tj. zawieszenia postępowania. Tego rodzaju sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, gdyż jej przedmiot nie wymaga prowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstawy faktycznej lub prawnej rozstrzygnięcia. Jest to sprawa, która winna być załatwiona niezwłocznie (art. 35 par. 2 k.p.a.).
Nie było przy tym uprawnione to twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu administracji, które od okresu trwania postępowania sugerowało odliczyć czas oczekiwania na pozyskanie akt sprawy. Pozostawanie akt w sądzie bądź w innym organie, naraża na zarzut bezczynności, gdyż nie występują przeciwwskazania do podjęcia takich działań, by skutecznie pozyskać wymaganą dokumentację dostępnymi środkami (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r.; sygn. akt II OSK 1257/14). Zatem od okresu trwania przedmiotowego postępowania nie można było odliczyć czasu od wpływu wniosku (25.10.2016 r.) do dnia uzupełnienia akt sprawy (5.12.2016 r.). Tak więc zarzut naruszenia art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a p.p.s.a. w zw. z art. 5 par. 3 i 35 par. 5 k.p.a. również pozbawiony był usprawiedliwionych podstaw.
Z przedstawionych względów NSA oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji). O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 179 p.p.s.a. w zw. z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 19.11.2012 r.; sygn. akt II FPS 4/12. Zgodnie ze wskazaną uchwałą art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.