Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA"), wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Wa 1539/12, oddalił skargę P. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej "KGP") z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń na okaziciela do celów szkoleniowych.
W uzasadnieniu wskazano, że Przedsiębiorstwo [...] wnioskiem z dnia 11 marca 2011 r. (uzupełnionym pismami z dnia 16 marca 2011 r. i z dnia 5 kwietnia 2011 r., a następnie zmodyfikowanym pismami z dnia 13 czerwca 2011 r. i z dnia 13 grudnia 2011 r.) zwróciło się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku (zwanego dalej "KWP") z prośbą o wydanie pozwolenia na broń na okaziciela, zwanego "świadectwem broni", pierwotnie na 36 sztuk, potem na 180 sztuk, a ostatecznie na 170 sztuk do celów szkoleniowych (w tym szczególnie niebezpiecznej).
Do wniosku dołączono potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie pism:
o wpisie ww. przedsiębiorstwa do ewidencji działalności gospodarczej oraz wpisie do Rejestru Instytucji Szkoleniowych zaświadczeń o ukończeniu przez P. M. Kursu Instruktorów Sportu w Strzelectwie Sportowym i przeszkolenia w zakresie prowadzenia strzelania oraz udzielania pomocy medycznej.
KWP decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił wydania żądanego pozwolenia, ale KGP decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji.
KWP, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do uzyskania żądanego pozwolenia.
KGP, po rozpoznaniu odwołania przedsiębiorstwa "[...]", decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że zarzut braku w aktach protokołu przesłuchania wnioskodawcy z dnia 29 listopada 2011 r. jest chybiony.
Brak ten bowiem nie ma znaczenia dla sposobu zakończenia postępowania, ponieważ przesłuchanie zostało powtórzone ze względu na uprzednie uchybienie formalne, a protokół z ponownego przesłuchania znajduje się w aktach sprawy. Zarzut naruszenia art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") jest nieprawidłowy, gdyż przepis ten nie odnosi się do strony postępowania, a strona nie została pozbawiona możliwości działania w sprawie, o czym świadczy stawienie się jej na przesłuchanie i dokonanie tej czynności. KGP podniósł również, iż podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 9 ust. 8 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity:
Dz. U. z 2012 r., poz. 576, ze zmianami - zwanej dalej "ubia"), dlatego też niezrozumiałym jest zarzut wnioskodawcy dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 tej ustawy. Podkreślono, że pozytywne rozpatrzenie wniosku i wydanie żądanego pozwolenia (świadectwa broni) może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy cel jakiemu ma służyć broń, rodzaj oraz jej ilość odpowiadają przepisom ustawy. Interes strony polega na uzyskaniu pozwolenia na broń na okaziciela do celów szkoleniowych w ilości 170 sztuk, natomiast interes społeczny w zapewnieniu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zbadać więc należy faktyczne potrzeby wnioskodawcy oraz racje interesu społecznego, biorąc pod uwagę, że wolą ustawodawcy było ograniczenie dostępu obywateli do broni. Tymczasem wnioskodawca swoje żądanie oparł na założeniu, że chciałby i mógłby (ze względu na dostęp do stosownych strzelnic, oszczędność czasu i nakładów finansowych oraz obiecaną mu pomoc przez kilku instruktorów strzelectwa) prowadzić szkolenie od kilkunastu do kilkudziesięciu osób jednocześnie.
PHU "[...] jest firmą jednoosobową, a więc właściciel nie byłby w stanie "zagospodarować" tak dużej ilości broni. P. M., uwzględniając wymogi bezpieczeństwa na strzelnicy, może jednocześnie szkolić nie więcej niż kilka osób. Tym samym przedstawione żądanie jest nieadekwatne do obiektywnych okoliczności, a więc narusza racje interesu społecznego, którego istotą jest, by pozwolenia na broń nie były wydawane ponad miarę określoną celem, do jakiego broń ma być używana.
WSA, po rozpatrzeniu skargi Przedsiębiorstwa [...], uznał, że jest ona nieuzasadniona. Podniesiono, że do uzyskania zezwolenia na wydanie większej ilości broni do celów szkoleniowych nie jest wystarczające przedstawienie zaświadczeń o ukończeniu Kursu Instruktorów Sportu w Strzelectwie Sportowym i przeszkolenia w zakresie prowadzenia strzelania oraz udzielania pomocy medycznej. Konieczne jest wskazanie, że wnioskodawca posiada odpowiednie zaplecze organizacyjne (pomieszczenia do przechowywania broni, strzelnice i odpowiednio przeszkoloną kadrę pracowników do prowadzenia zajęć z bronią). W sprawach dotyczących zezwoleń na posiadanie broni w celach szkoleniowych należy bowiem ocenić, czy zainteresowany otrzymaniem pozwolenia może zagwarantować bezpieczne przechowywanie broni oraz bezpieczne i fachowe przeprowadzenie procesu szkoleniowego kursantów. Przedsiębiorstwo "[...]" takim zapleczem nie dysponuje.
Z materiału dowodowego wynika, że strona ma pewne możliwości zatrudnienia wykwalifikowanych instruktorów i posiada możliwości wynajęcia odpowiednich pomieszczeń do przechowywania broni i odpowiednich strzelnic. Możliwości te pozostają jednak w sferze zamierzeń i planów biznesowych, a nie realnych faktów. Jedynym faktem jest posiadanie zaświadczeń o ukończeniu Kursu Instruktorów Sportu w Strzelectwie Sportowym i przeszkolenia w zakresie prowadzenia strzelania oraz udzielania pomocy medycznej. Strona nie posiada żadnego tytułu prawnego do odpowiedniego lokalu służącego do bezpiecznego przechowywania broni oraz miejsca do organizowania szkoleń z bronią, w tym strzelnicy, a także nie zatrudnia odpowiedniej ilości kadry instruktorskiej. Braków tych nie mogą zrekompensować listy intencyjne klubów sportowych, czy deklaracje podjęcia zatrudnienia w przedsiębiorstwie P. M. przez instruktorów strzelectwa sportowego.
Organy policyjne nie badają intencji, czy chęci strony a fakty, tj. brak odpowiedniej infrastruktury do przeprowadzenia szkoleń. Ocena ta nie wynika z ilości broni sportowej, o której mowa w uzupełnionym wniosku. Posiadana przez stronę infrastruktura jest niewystarczająca nawet do przyznania zezwolenia na 36 sztuk broni, nie wspominając już o żądaniu przyznania pozwolenia na 170, czy 180 egzemplarzy. WSA podkreślił dalej, że zezwolenie, o wydanie którego zabiega strona, nie jest zezwoleniem warunkowym albo pewnym rodzajem promesy. Najpierw skarżący musi wykazać możliwość odpowiedniego zabezpieczenia broni i prawidłowego przeprowadzenia szkolenia z bronią. Właściwy organ Policji, po sprawdzeniu tych okoliczności, uznaje, że okoliczności te gwarantują bezpieczeństwo przechowywania broni i bezpieczeństwo szkolenia i na tej podstawie wydaje stosowne zezwolenie. Nie jest więc możliwe, aby najpierw otrzymać zezwolenie a następnie stworzyć wymaganą infrastrukturę do działalności szkoleniowej w strzelectwie.
To strona musi przedstawić tytuły prawne do konkretnych pomieszczeń, w których można bezpiecznie przechowywać broń oraz organizować szkolenia, a ponadto legitymować się faktem zatrudniania odpowiedniej ilości przeszkolonej kadry instruktorskiej. Przedsiębiorstwo "[...]" tych warunków nie spełnia.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA wniósł P. M., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczeniu WSA zarzucono naruszenie: 1) art. 1, art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami
- - zwanej dalej "pusa"), art. 151 i art. 145 1 pkt 1 lit. a\ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa") w związku z art. 10 ust. 1 ubia, ponieważ oddalono skargę, podczas gdy obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia tych przepisów, gdyż nie wydano pozwolenia pomimo tego, że wnioskodawca przedstawił i udokumentował istnienie ważnej przyczyny posiadania broni dla celów szkoleniowych w rozumieniu art. 10 ust 3 pkt 7 ubia;
- 2) art. 1, art. 3 § 2 pusa, art. 151 i art. 145 1 pkt 1 lit. a\ ppsa w związku z art. 10 ust. 3 pkt 7 ubia, ponieważ oddalono skargę, a obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwą interpretację poprzez uznanie, że definicja ważnej przyczyny posiadania broni dla celów szkoleniowych jest określona w ustawie w sposób wyczerpujący, a organ Policji, badając tę przyczynę, nie jest uprawniony do badania innych przesłanek, niż określone w art. 10 ust. 3 pkt 7 ubia;
- 3) art. 1, art. 3 § 2 pusa, art. 151 i art. 145 1 pkt 1 lit. a\ ppsa w związku z art. 10 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 3 pkt 7 i art. 15 ust. 1 pkt 1 - 5 ubia, ponieważ oddalono skargę, a obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było stwierdzenie naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwą interpretację, gdyż właściwa interpretacja powinna prowadzić do stanowiska, że wnioskodawca spełnił wszystkie kryteria uzasadniające wydanie pozwolenia na broń palną dla celów szkoleniowych;
- 4) art. 1 i art. 3 § 2 pusa, art. 151 i art. 145 1 pkt 1 lit. a\ ppsa w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami - zwanej dalej "Konstytucją") oraz art. 6 kpa, ponieważ oddalono skargę, a obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia tych przepisów przez ich niewłaściwą interpretację, bowiem błędnie uznano, że dla wydania pozwolenia na broń dla celów szkoleniowych wnioskodawca spełniać powinien inne, niż określone w art. 10 ust. 3 pkt 7 ubia, kryteria;
- 5) art. 1, art. 3 § 2 pusa, art. 151 i art. 145 1 pkt 1 lit. a\ ppsa w związku z art. 12 ubia, ponieważ oddalono skargę, a obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było stwierdzenie naruszenia tych przepisów przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że powołany przepis nadaje organowi administracji uprawnienia w zakresie oceny ilości egzemplarzy broni, jakich strona domaga się wpisania w pozwoleniu na broń, podczas gdy przepis ten takich kompetencji nie daje;
- 6) art. 1, art. 3 § 2 pusa, art. 151 i art. 145 1 pkt 1 lit. a\ ppsa w związku z art. 7 kpa, ponieważ oddalono skargę, a obowiązkiem WSA było stwierdzenie naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedłożono interes społeczny ponad brzmienie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 10 ust. 3 pkt 7 ubia, w sytuacji, gdy decyzja o wydaniu pozwolenia na broń posiada charakter decyzji związanej. Organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji wadliwie odczytały treść powołanego art. 10 ust. 3 ubia. Przepis wskazuje, że ważną przyczyną posiadania broni jest sam cel szkoleniowy. Decyzja o wydaniu pozwolenia ma charakter związany, a zatem aby uzyskać pozwolenie na broń wystarczy wskazanie, że broń jest niezbędna w celu szkoleniowym. Niewątpliwie cel szkoleniowy został przez ustawodawcę wymieniony wprost jako ważna przyczyna implikująca otrzymanie pozwolenia na broń. Jedynie w przypadku wystąpienia kryteriów negatywnych, określonych w art. 15 ubia, dawałoby to podstawę do wydania decyzji negatywnej. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki nie wystąpiły. W skardze kasacyjnej podniesiono też, że nowelizacja ubia z dnia 5 stycznia 2011 r. ograniczyła możliwość podejmowania przez organy decyzji o charakterze uznaniowym, jednocześnie zliberalizowała ona zasady przyznawania pozwoleń na broń, Tymczasem organy Policji, wprowadzając dodatkowe kryteria, nie wzięły pod uwagę tej zmiany, a wprowadzono bezprawne dodatkowe kryteria przyznania pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną KGP wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wyrok WSA odpowiada prawu.
W piśmie z dnia 3 kwietnia 2013 r. P. M. odniósł się do argumentacji zawartej w piśmie procesowym KGP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte nie są zasadne.
NSA wskazuje zatem, że zarzuty przedstawione przez skarżącego kasacyjnie sprowadzają się właściwie do uznania, iż decyzja o wydaniu pozwolenia na broń do celów szkoleniowych ma charakter nie uznaniowy, lecz związany, a zatem jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie przesłanki określone w art. 10 ust. 3 pkt 7 ubia tj. posiada uprawnienia do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim i zarejestrował działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia szkoleń to powinien otrzymać pozwolenie, zaś działania organów Policji w tego rodzaju postępowaniach ograniczone są jedynie do badania, czy zostały spełnione ww. przesłanki. Natomiast nie mają one uprawnień do kontroli innych kwestii, w tym przede wszystkim kwestii związanych z możliwością zabezpieczenia posiadanej broni, czy sprawy związanej z możliwością wykorzystania żądanej liczby sztuk broni w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
NSA wskazuje więc, że sądy administracyjne stoją konsekwentnie na stanowisku, iż prawo do broni nie jest konstytucyjną wolnością, ale wiąże się z określonym przez ustawodawcę atrybutem władztwa państwowego związanego z przywilejem posiadania broni, będącym odstępstwem od generalnego zakazu jej posiadania (por. m. in.: wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011 r., akt II OSK 1971/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II OSK 1818/10, wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., II OSK 848/08, wszystkie dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie do posiadania broni podlega zatem ograniczeniom, a organy Policji powinny w ramach swojej działalności szczególnie ostrożnie wydawać pozwolenia na broń.
Zdaniem NSA nie ulega wątpliwości, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 7 ubia nie może być interpretowany w oderwaniu do całego art. 10 ubia. Przepis ten statuuje zasady oraz warunki przyznania pozwolenia na broń. Warunkiem negatywnym, którego wystąpienie powoduje, że nie można wydać pozwolenia, jest stanowienie przez wnioskodawcę zagrożenia dla siebie samego lub spokoju oraz bezpieczeństwa publicznego. Natomiast przesłanką pozytywną jest przedstawienie ważnej przyczyny posiadania broni. Zgodnie z art. 10 ust. 3 pkt 7 ubia taką ważną przyczyną w szczególności jest posiadanie przez wnioskodawcę uprawnień, określonych w odrębnych przepisach do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim oraz udokumentowane zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich
- - dla pozwolenia na broń do celów szkoleniowych. Tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że charakter pozwolenia będącego swego rodzajem promesą uprawnia organy Policji do zbadania, czy skarżący jest w stanie wykonać obowiązki ciążące na nim z racji posiadania broni (tj. prawidłowo ją zabezpieczyć, czy używać jej na strzelnicach spełniających wymagania określone w rozdziale 4 ubia). Stąd organ był zobowiązany do kontroli możliwości podołania przez skarżącego obowiązkom związanym z posiadaniem broni, a takie rozumowanie jest uzasadnione z punktu widzenia wykładni celowościowej ubia. Ustawodawca ograniczył w Polsce dostęp do broni. Organy policji mają dokonywać oceny, czy wnioskodawca spełnia warunki do uzyskania broni po to, aby nie dopuścić do sytuacji, gdy broń, której posiadanie jest w zasadzie monopolem państwa dostała się w niepowołane ręce lub została wykorzystana w sposób sprzeczny z prawem. Stąd kontrola powinna odbywać się przed wydaniem pozwolenia, a nie po jego wydaniu, wtedy gdy dojdzie już do naruszenia zasad obchodzenia się z bronią. Interes społeczny wymaga tutaj działań o charakterze prewencyjnym, dlatego też nie można uznać, że kontrola w zakresie przyznawania pozwolenia na broń w celach szkoleniowych powinna ograniczać się jedynie do badania ww. w pkt 1 przesłanek o charakterze formalnym.
NSA wskazuje jednak także, że na tle spraw dotyczących pozwoleń na broń sportową w orzecznictwie NSA rzeczywiście przyjęto stanowisko, iż decyzje organów Policji w tym zakresie mają charakter decyzji związanych. Zdaniem Sądu kierując się zatem językowymi i systemowymi dyrektywami wykładni postanowień art. 10 ust. 1 i 3 pkt 3 ubia należy stwierdzić, że rolą właściwych organów Policji jest tylko ocena, czy osoba ubiegająca się o pozwolenie na posiadanie broni palnej do celów sportowych, spełnia łącznie normatywne przesłanki tj. czy nie stanowi zagrożenia dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz czy udokumentowała członkowstwo w stowarzyszeniu o charakterze strzeleckim, posiada kwalifikacje sportowe, o których mowa w art. 10b oraz licencję właściwego polskiego związku sportowego (tak: wyrok NSA z dnia 2 lipca 2013 r., II OSK 1948/12, podobnie wyroki NSA: z dnia 2 lipca 2013 r., II OSK 2124/12, II OSK 2211/12, II OSK 1985/12, wszystkie dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd uznał także, że w tego rodzaju sprawach kontrola organów Policji ograniczona jest do zbadania, czy wnioskodawca posiada członkowstwo we właściwym związku strzeleckim, ma odpowiednią licencję oraz czy nie wystąpiła wobec niego przesłanka negatywna. Zgodzić się więc należy ze skarżącym, że przepis art. 12 ubia ma charakter przepisu procesowego określającego elementy decyzji administracyjnej wydanej w sprawie pozwolenia na broń.
NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podkreśla jednak, że WSA powołuje sporny przepis ubia w kontekście zadań Policji. Sąd wskazał na art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity:
Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zmianami) określający zadania tej formacji - podnosząc, że ta służba zmilitaryzowana ma szczególne uprawnienia także w zakresie prewencji, a zatem, pomimo ww. brzmienia art. 10 ust. 1 i 3 pkt 3 ubia, Policja miała uprawnienia do oceny, czy skarżący będzie w stanie zapewnić odpowiednie warunki dla zabezpieczenia żądanej dużej ilości sztuk broni (170). Tak więc mając na uwadze ten kontekst także w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie miał racji.
Skoro zatem żaden z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny to biorąc powyższe pod uwagę NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.