Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Gd 476/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółka z o.o. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2009r. nr w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 roku, wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako PINB), wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw płynnych "[...]", znajdującej się na terenie nieruchomości położonej przy ulicy Platynowej w Gdańsku na działkach nr [...] i nr [...], w wysokości 112500 zł. Rozstrzygnięcie to podjęte zostało po stwierdzeniu w trakcie obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej dnia 14 grudnia 2004r., przystąpienia do użytkowania stacji z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego.

W wyniku zażalenia wniesionego przez [...] Spółkę z o.o., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, postanowieniem z dnia 12 stycznia 2005r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż podjęcie przez PINB działań w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było w pełni uzasadnione, jednak sentencja wydanego przez ten organ postanowienia jest niepełna, gdyż nie został w niej wskazany podmiot zobowiązany do uiszczenia wymierzonej kary.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB postanowieniem z dnia 17 stycznia 2005r., wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymierzył "[...]" Spółce z o.o. karę w wysokości 112500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania stacji paliw płynnych "[...]", położonej na terenie nieruchomości znajdującej się przy ulicy Platynowej w Gdańsku.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu:

1. - naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, w wyniku czego doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezasadne zastosowanie przepisów art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane,
2. - nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 59f w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i wyniku tego błędne obliczenie wysokości kary,
3. - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne postanowienia.

Po rozpoznaniu zażalenia WINB postanowieniem z dnia 22 lutego 2005r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2004r.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego z dnia 22 lutego 2005r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie wniosła o jego uchylenie, powtarzając zarzuty i argumentację przytoczone w zażaleniu.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2007r., sygn. II SA/Gd 108/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia z dnia 22 lutego 2005r. Powodem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa było orzeczenie przez organ odwoławczy nie o zaskarżonym postanowieniu, lecz o innym - z dnia [...] grudnia 2004 r., które już nie funkcjonowało w obrocie.

Postanowieniem z dnia 2 lipca 2008r. WINB zawiesił postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, tj. z uwagi na występujące zagadnienie wstępne, wynikające z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 568/06 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją art. 56f ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu.

Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 maja 2009r. w wyroku P 64/09 rozstrzygnął przedstawione mu zagadnienie prawne, w związku z czym postanowieniem z dnia 27 maja 2009r. organ odwoławczy z urzędu podjął zawieszone postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 17 stycznia 2005 r., orzekające o wymierzeniu kary pieniężnej Spółce [...].

Organ podał, że w piśmie z dnia 18 listopada 2004r. pełnomocnik Spółki [...] zgłosił w PINB przystąpienie do rozruchu technologicznego stacji paliw przy ul. Platynowej w Gdańsku - z dniem 19 listopada 2004r. W odpowiedzi na to pismo organ poinformował Spółkę o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed przystąpieniem do użytkowania oraz wskazał, że zgłoszony rozruch technologiczny nie może zapoczątkować ciągłego funkcjonowania stacji paliw.

W dniu 1 grudnia 2004r. do organu wpłynął wniosek pełnomocnika Spółki o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Jak natomiast wynika z zebranego materiału dowodowego w dniu 25 listopada 2004r. stacja paliw "[...]" była już otwarta i można było dokonywać na niej zakupu paliwa (w aktach sprawy znajduje się paragon dokumentujący zakup paliwa z 28 listopada 2004r.).

Również w protokole przeprowadzonej obowiązkowej kontroli stwierdzono, że obiekt jest użytkowany, przy czym protokół został podpisany przez stronę bez uwag.

W ocenie organu powyższe ustalenia stały się wystarczającą podstawą do wymierzenia Spółce kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Uznał też, że kara została ustalona w sposób prawidłowy, co znalazło odzwierciedlenie w wyjaśnieniu podstawy prawnej (art. 59f ustawy - Prawo budowlane), wskazaniu odpowiedniego algorytmu i jego opisaniu. WINB wskazał, że powierzchnię stacji stanowi nie tylko powierzchnia obiektów kubaturowych oraz wiaty, ale także ta część powierzchni działki, gdzie znajduje się instalacja paliwowa, sieci przesyłowe oraz powierzchnia utwardzona z dojazdami i parkingami. Za niezasadne zatem uznał te zarzuty zażalenia, które kwestionują ustalenie współczynnika wielkości obiektu, który dla powierzchni 1982 m2 wynosi 1,5. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia dokonane w czasie obowiązkowej kontroli potwierdzają, że obiekt był użytkowany przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik Spółki [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Postanowieniu zarzucono rażące naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego - art. 7, art. 77 § 1, 80 i 81 kpa, rażące naruszenie art. 6 i 7 kpa oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 59f w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi wskazano na nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem Spółki, organ w żaden sposób nie wykazał, że obiekt jest faktycznie użytkowany. Skarżąca zakwestionowała dokumentację fotograficzną z dnia 25 listopada 2004r., podnosząc że nie została ona powołana jako dowód w postanowieniu z dnia 17 stycznia 2005r.

W ocenie skarżącej, organ naruszył jej prawo do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, a także czynił ustalenia w sprawie w oparciu o dowody, którym można odmówić waloru wiarygodności. W ocenie strony, takie postępowanie organu jest tym bardziej niewłaściwe i dotkliwe dla strony, skoro wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego. Ponadto Spółka podniosła, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie rażącego naruszenia dyspozycji art. 81 kpa, bowiem nie wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Następnie skarżąca wskazała, że w dniu 19 listopada 2004r. przystąpiła do rozruchu technologicznego stacji paliw, polegającego na ograniczonym rozpoczęciu jej funkcjonowania w celu sprawdzenia prawidłowości działania urządzeń tankujących. Tylko w takim zakresie stacja funkcjonowała przez krótki okres przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Po zakończeniu rozruchu została zamknięta i w takim stanie znajdowała się w dniu przeprowadzenia kontroli - 14 grudnia 2004r. Wszelkie inne twierdzenia, zdaniem skarżącej, są niezasadne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie.

Ponadto zdaniem skarżącej, kara została wyliczona w oparciu o nieprawidłowy wskaźnik - 1,5 - odnoszący się do powierzchni 1000-5000 m2. Organ posłużył się tu definicją budowli, zawartą w art. 3 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo jednak, organ winien zastosować definicję z art. 3 pkt 1 lit a) tej ustawy, tj. budynku wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, które łącznie zajmują powierzchnię 359,6 m2, czemu odpowiada współczynnik - 1. W każdym wypadku bowiem powierzchnia parkingów i dróg nie stanowi całości techniczno-użytkowej ze stacją paliw, a zatem powinna podlegać wyłączeniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na niezasadność zarzutów skarżącej, dotyczących wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego w kwestii ustalenia, czy w obiekcie faktycznie prowadzona jest działalność. W ocenie sądu, ustalenia organu w tym przedmiocie nie są gołosłowne, lecz znajdują odzwierciedlenie w protokole z przeprowadzonej obowiązkowej kontroli obiektu z dnia 14 grudnia 2004r., z którego wynika, że w tym dniu stacja była użytkowana. Protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń przez przedstawiciela skarżącej.

Ponadto, świadczy o tym również załączony do akt paragon fiskalny z kasy fiskalnej stacji paliw w Gdańsku przy ul. Platynowej z dnia 28 listopada 2004r., z którego wynika, że już w tym dniu można było dokonać zakupu paliwa na stacji. Wszelkie twierdzenia skarżącej kwestionujące fakt użytkowania obiektu, wskazujące na "ograniczone rozpoczęcie funkcjonowania stacji celem sprawdzenia prawidłowości działania urządzeń tankujących" przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie są jedynie polemiką z zebranym materiałem dowodowym. Skoro na stacji można było dokonać zakupu paliwa, to nie ulega wątpliwości, że funkcjonowała ona w pełni i była użytkowana już w dacie 28 listopada 2004r. Potwierdza to również załączona do akt dokumentacja fotograficzna, sporządzona w dniu 25 listopada 2004r., która przedstawia m.in. samochody tankujące w przedmiotowym obiekcie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Faktycznie, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego organ dopuścił się uchybienia powyższej zasadzie, gdyż nie wezwał strony do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wypowiedzenia co do materiału dowodowego. Naruszono w ten sposób dyspozycję art. 10 § 1 kpa. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2004r. zostało jednak uchylone w administracyjnym toku instancji, natomiast postanowienie z 17 stycznia 2005r. zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. W tym czasie postępowanie administracyjne było zawieszone przez ponad rok, a w odniesieniu do postanowienia organu odwoławczego z 22 lutego 2005r. orzekał sąd administracyjny. Już w tym ostatnim rozstrzygnięciu organ odwoławczy wskazywał na materiał dowodowy, który świadczył o użytkowaniu obiektu zanim inwestor uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy powołał posiadane dowody w postaci zdjęć, paragonu fiskalnego oraz protokołu obowiązkowej kontroli.

Organ też wskazał wówczas, że strona mogła zapoznać się z materiałem dowodowym m. in. w dniu 11 tycznia 2005 r. w godzinach przyjęć Urzędu. W ocenie Sądu, strona przez okres ponad 4 lat, kiedy powyższe postępowanie się toczyło, składając kolejne zażalenia, a także skargę do Sądu, miała pełną świadomość materiału dowodowego, jakim organ dysponował w niniejszej sprawie i mogła się z nim wielokrotnie zapoznać. Ponadto strona brała udział w czynnościach kontrolnych, kontaktowała się telefonicznie z organem, a także odbierała adresowane do niej pisma urzędowe.

Ponadto pismem organu odwoławczego z dnia 27 maja 2009r., które adresowane było do pełnomocnika skarżącej, a odebrane w dniu 29 maja 2009 r., organ prosił o udzielenie informacji i informował, że po upływie wskazanego w nim terminu, nastąpi podjęcie rozstrzygnięcia. Organ w piśmie tym wyznaczył siedmiodniowy termin do udzielenia odpowiedzi, inwestor został zatem poinformowany o zakończeniu postępowania dowodowego, miał możność zapoznania się z tym materiałem przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, z którego to prawa jednak nie skorzystał.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych w kwestii wysokości naliczonej kary i zasadności zastosowanego współczynnika Sąd wskazał, że i ten zarzut jest chybiony, ponieważ stacja paliw jest obiektem budowlanym, a nie budynkiem. Argumentacja skarżącej, że do wyliczenia powierzchni może mieć zastosowanie definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie może zasługiwać na uwzględnienie, albowiem przepisy ustawy dotyczące sposobu naliczania kary stanowią o naliczaniu tych kar w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Sąd stwierdził więc, że współczynnik wielkości obiektu został prawidłowo ustalony. Współczynnik ten obejmować musi całą powierzchnię inwestycji (budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, czy budowlę stanowiącą całość użytkową z instalacjami i urządzeniami). Jak zaś wynika z projektu zagospodarowania nieruchomości pod inwestycję, obejmuje ona powierzchnię zabudowy - 320 m2, powierzchnię utwardzoną wraz z zabudową - 1982 m2, przy czym cała powierzchnia działki wynosi 3124 m2. Brak jest podstaw, by ograniczać powierzchnię inwestycji wyłącznie do powierzchni budynku stacji, wiaty oraz instalacji paliwowych o łącznej powierzchni 359 m2, jak tego chce skarżąca. Obiekt budowlany bowiem obejmuje wszystkie urządzenia techniczne i instalacje, a więc również jezdnie, chodniki, parkingi, które stanowią całość funkcjonalną stacji paliw.

Pełnomocnik [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości i wniósł o jego uchylenie oraz o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię pojęcia obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do ich błędnego zastosowania przy określaniu wysokości nałożonej kary pieniężnej.

Uzasadniając skargę pełnomocnik za niezrozumiałe uznał twierdzenie Sądu, że stacja paliw jest obiektem budowlanym, a nie budynkiem. Równocześnie Sąd wskazał, że stacja paliw nie jest również budowlą. W ocenie pełnomocnika wynika z tego, że stacja paliw jest obiektem budowlanym, ale nie jest budynkiem ani budowlą. Prowadzi to do uznania, że stacja paliw stanowi obiekt małej architektury, co zdaniem pełnomocnika jest nieprawidłowe. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie zastosował w sprawie definicji obiektu budowlanego określonej w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto nie dokonał dokładnej wykładni przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego. Przedmiotem postępowania było nielegalne użytkowanie stacji paliw, czyli budynku stacji wraz z wiatą i instalacjami paliwowymi, a nie całej nieruchomości dookoła stacji paliw. Stacja paliw wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi w postaci wiaty i instalacji paliwowych stanowi centralny punkt nieruchomości, a wszystko co jest dookoła stanowi jedynie obiekty towarzyszące, nie mające związku z funkcją i działalnością stacji paliw i niewymagalne do prawidłowego prowadzenia i działalności stacji. Pełnomocnik uznał też, że w sprawie zastosowanie powinna znaleźć definicja obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którą obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Wskazał, że podstawową częścią stacji paliw jest budynek, a wiata i instalacje paliwowe stanowią jego instalacje i urządzenia techniczne.

Tym samym obiekt ten zawiera się w definicji budynku, a nie w definicji budowli. Powierzchnia budynku stacji paliw wraz z wiatą i instalacjami paliwowymi wynosi około 359,6 m2, a więc zdaniem kasatora zastosowanie przy wymierzaniu kary pieniężnej powinien znaleźć współczynnik w=1, a nie w=1,5. Zagospodarowanie pozostałej części nieruchomości przez stronę skarżącą poprzez wybudowanie na niej parkingów wynikało jedynie z potrzeby jej zagospodarowania, a nie było w żaden sposób konieczne i niezbędne do prawidłowego i pełnego korzystania ze stacji paliw.

Podstawy obliczenia wysokości kary pieniężnej nie powinna zatem stanowić powierzchnia utwardzona pod parkingi i drogi, gdyż nie stanowią one całości techniczno-użytkowej ze stacją paliw.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której podkreślił, że to inwestor podał we wniosku o pozwolenie na budowę powierzchnię 1982 m2, jako powierzchnię projektowanej stacji. Wielkość tej powierzchni została też potwierdzona w protokole przeprowadzonej kontroli obowiązkowej, w którym wskazano na zgodność wykonania obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym oraz projektem zagospodarowania działki, według którego powierzchnia utwardzona wraz z zabudową wynosi 1982m2. Tej wielkości odpowiada przyjęty przez organy nadzoru budowlanego współczynnik wielkości w=1,5.

Według organu stacja paliw nie jest budynkiem z urządzeniami technicznymi, ale obiektem budowlanym stanowiącym funkcjonalną całość z podjazdami, mediami, zbiornikami paliwa, dystrybutorami. Skarżąca przystąpiła do użytkowania całej stacji, a nie tylko budynku, wiaty i instalacji paliwowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej Prawem budowlanym), stanowiących podstawę orzeczonej przez organy nadzoru budowlanego kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie stacji paliw płynnych.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd zasadnie zaakceptował wysokość kary, wyliczonej przez organ administracji przy zastosowanym współczynniku wielkości obiektu budowlanego wynoszącym – 1,5, a więc takim, jaki jest właściwy dla obiektów stacji paliw o powierzchni powyżej 1000 m2. W szczególności słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęte zostało, że wymieniony współczynnik uwzględniać musiał całą powierzchnię stacji paliw (powierzchnię utwardzoną wraz z zabudową), tj. nie tylko powierzchnię budynku stacji, wiaty oraz instalacji paliwowych, ale również jezdnie, chodniki, miejsca parkingowe, które stanowią funkcjonalną całość stacji paliw.

Zgodzić się natomiast należało z autorem skargi kasacyjnej, że argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu wyroku jest wadliwa, aczkolwiek tylko w tym zakresie, w jakim Sąd odniósł się do kwalifikacji spornego obiektu w świetle art. 3 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się więc do tego zagadnienia wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara pieniężna wymierzana jest z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a jej wysokość stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie spornym było to, czy do przedmiotowego obiektu budowlanego, stanowiącego stację paliw ma zastosowanie współczynnik wynoszący 1,0 – odpowiadający obiektom o powierzchni do 1000 m2, czy też współczynnik 1,5 właściwy dla obiektów o powierzchni większej (do 5000 m2). Według organów nadzoru budowlanego karę należało wymierzyć od powierzchni 1982 m2, a więc przy uwzględnieniu nie tylko obiektów kubaturowych oraz wiaty, ale całej powierzchni utwardzonej (jezdnie, chodniki, parkingi) oraz części działki, gdzie znajduje się instalacja paliwowa, sieci: elektryczna, wodociągowa, kanalizacyjna.

Zdaniem natomiast strony skarżącej kara powinna być wymierzona tylko w stosunku do tej powierzchni stacji, gdzie znajduje się budynek, wiata i instalacje paliwowe (ca 360 m2), a powierzchnia utwardzona (parkingi, drogi) powinna być wyłączona, gdyż nie stanowi ona całości techniczno-użytkowej ze stacją paliw.

Sąd Wojewódzki akceptując zaskarżoną decyzję wskazał, że kwestionowany współczynnik warunkujący wysokość kary musiał obejmować całą powierzchnię inwestycji tj. powierzchnię utwardzoną wraz z zabudową (1982 m2), przy czym cała powierzchnia działki zajętej pod stację wynosi 3124 m2.

Słusznie Sąd zaznaczył, że użytkowany obiekt budowlany obejmujący budynek, wiatę oraz wszystkie urządzenia techniczne i instalacje w tym jezdnie, chodniki, parkingi – stanowi całość funkcjonalną stacji paliw.

Niewątpliwie istotnym było w sprawie to, że skarżąca przystąpiła bez wymaganego pozwolenia do użytkowania całej stacji paliw, a więc całego obiektu budowlanego oznaczonego w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

W niniejszej sprawie pozwoleniem objęte zostało całe zamierzenie inwestycyjne oznaczone jako: "stacja paliw płynnych "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przebudową układu drogowego".

Według opisu zawartego w projekcie zagospodarowania terenu, w centralnej części działki stacji paliw przewidziano pawilon i wiatę z dystrybutorami, a ponadto układ jezdny z parkingami, sieć technologiczną z umieszczonymi pod ziemią zbiornikami na paliwo.

Określono m.in., że parking przeznaczony będzie dla pięciu samochodów osobowych i jedno stanowisko usługowe. Dodać należy, że podstawowe pomieszczenie w budynku pawilonu przeznaczono na salę sprzedaży z ofertą handlową w zakresie chemii motoryzacyjnej, artykułów spożywczych i przemysłowych.

Powyższy opis charakteryzujący przedmiotową inwestycję pozwala przyjąć, że w skład stacji paliw wchodzą nie tylko obiekty kubaturowe, wiata i instalacje paliwowe, ale także pozostałe urządzenia stanowiące funkcjonalną całość jak: podjazdy, drogi manewrowe, miejsca parkingowe i wszelkie media.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego, definicja obiektu budowlanego została skonstruowana przy użyciu definicji "budynku", "budowli" i "obiektu małej architektury". Z brzmienia art. 3 pkt 1 wynika, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, zatem każdy obiekt budowlany można zaliczyć do którejś z trzech wymienionych kategorii. Stosownie do art. 3 pkt 1a) – przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi.

Z pkt 9 art. 3 wynika z kolei, że urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

To przykładowe wyliczenie urządzeń budowlanych wskazuje, że w określonym stanie faktycznym niektóre z urządzeń budowlanych mogą stanowić odrębne obiekty budowlane. Jednak w konkretnej sprawie wskazywane w skardze kasacyjnej części inwestycji, jak podjazdy, czy miejsca parkingowe, nie stanowią samodzielnych budowli, lecz tworzą wraz z budynkiem i innymi urządzeniami budowlanymi funkcjonalną całość, zapewniającą możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że w przypadku analizowanej stacji paliw jej elementami są tylko budynek, wiata oraz instalacje paliwowe, a wszystkie inne obiekty mają charakter towarzyszący, nie mający związku z funkcją i działalnością stacji paliw.

Po pierwsze, takiej konstatacji przeczy charakterystyka inwestycji wynikająca z całości dokumentacji projektowej, a zwłaszcza omówionego wyżej opisu zagospodarowania terenu.

Po drugie, trudno przyjąć, aby teren stacji paliw pozbawiony był podjazdów, drogi manewrowej (wewnętrznej), czy miejsc postojowych dla obsługiwanych pojazdów.

Po trzecie, przedmiotowy obiekt obejmuje pawilon, którego przeznaczenie nie jest ściśle związane ze sprzedażą paliw, ale też ze sprzedażą artykułów przemysłowych i spożywczych.

Przy takiej ofercie handlowej nie jest wykluczone, że ze stacji korzystać będą również klienci nie dokonujący zakupu paliwa, ale korzystający z miejsc parkingowych.

Reasumując należy stwierdzić, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby na terenie stacji paliw znajdował się jakiś odrębny, samodzielny obiekt (budowla), który stanowiłby odrębną kategorię, co prowadziłoby do potrzeby wyliczenia odrębnych kar, zgodnie z art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego.

W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu orzekającego, zgodnie z którym nielegalnie użytkowaną stację paliw stanowił cały teren utwardzony wraz z zabudową, o powierzchni 1982 m2.

Taka klasyfikacja obiektu koresponduje również z definicją stacji paliw płynnych, zawartą w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...) (Dz. U. Nr 243 poz. 2063 ze zm.) stanowiącą, iż jest to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze.

Z przytoczonego unormowania wynika, że w skład stacji paliw płynnych mogą wchodzić również inne urządzenia budowlane, o ile funkcjonalnie będą służyć zapewnieniu użytkowania całego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.