Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę G. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr [...].
Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ wznowił postępowanie w sprawie i decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję z dnia [...] października 2011 r. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., zaś postanowieniem dnia [...] listopada 2015 r. wstrzymał na wniosek skarżących wykonanie w całości zaskarżonej do sądu decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2015r.
Pismem z dnia 2 września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej realizacji budynku gospodarczego, jednakże na wniosek R. G., R. G. oraz R. G. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. zawiesił je do czasu rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 958/15 oddalił skargę na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., wobec czego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął zawieszone postępowanie administracyjne, po czym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ponownie zawiesił postępowanie, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – skargi złożonej na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jak wskazał organ ww. wyrok jest nieprawomocny, zaś według oświadczenia R. G., R. G. i R. G. są na etapie przygotowywania skargi kasacyjnej od niego.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. – po rozpatrzeniu zażalenia G. W. – Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, pomiędzy postępowaniem wszczętym zgodnie z zawiadomieniem organu I instancji z dnia 2 września 2015 r., a rozpatrzeniem skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. występuje ścisły związek. Prawomocne oddalenie skargi ostatecznie wyeliminuje z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego, zaś organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. wstrzymał wykonanie w całości swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., w związku z wniesioną skargą.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła G. W., zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał ją za bezzasadną.
Sąd podzielił stanowisko, że w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne oraz dodatkowo podkreślił fakt, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. organ odwoławczy wstrzymał wykonanie swej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Sąd wskazał przy tym na pogląd ugruntowany w orzecznictwie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powoduje, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu w zakresie badania legalności wykonanych przy nich prac budowlanych przez organy nadzoru budowlanego, o ile prace te wykonane zostały przed wydaniem tej decyzji.
Tym samym dopiero prawomocne oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. ostatecznie wyeliminuje z obrotu prawnego decyzję z dnia [...] października 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie spornego budynku. Tym samym pomiędzy postępowaniem dotyczącym budynku gospodarczego wszczętym zgodnie z zawiadomieniem z dnia 2 września 2015 r., a rozpatrzeniem skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. zachodzi ścisły związek. Nie można przy tym zasadnie postawiać organowi I instancji zarzutu przedwczesnego wszczęcia postępowania zawiadomieniem z dnia 2 września 2015 r., gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. była już ostateczna.
Nadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dopóki decyzja ostateczna zaskarżona do sądu nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i 16 § 1 K.p.a. W sprawie niniejszej zaistniała sytuacja szczególna, a to wobec wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., które to wstrzymanie sprawia, że utrzymuje się stan niepewności co do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Z jednej strony decyzja ta została ostateczną decyzją uchylona i zastąpiona odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie, z drugiej nastąpiło wstrzymanie wykonania uchylenia pozwolenia na użytkowanie i odmowy udzielenia tegoż pozwolenia. Zgodnie z art. 61 § 6 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę;
2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Wyrokiem w z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, a zatem do czasu jego uprawomocnienia się wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pozostaje w mocy. Do tego też czasu uznać należy zawieszenie postępowania w sprawie budynku samowolnie wybudowanego za zasadne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 61 § 2 pkt 1 i § 6 pkt 2 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wstrzymanie wykonania decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., (utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., którą z kolei uchylono pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] października 2011 r. dla budynku usytuowanego na działce [...]) powoduje, iż pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] października 2011 r. zostało reaktywowane.
W uzasadnieniu kasacji stwierdzono, że nie ma podstawy prawnej do uznania, że organ nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego w niniejszej sytuacji i musi czekać na rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Decyzja ta nie odnosi się do kwestii samowoli budowlanej. Zagadnieniem kontrowersyjnym w sprawie jest natomiast kwestia, czy można twierdzić, że pozwolenie z dnia [...] października 2011 r. nadal wywołuje skutki prawne pomimo wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Zdaniem skarżącej postanowienie o wstrzymaniu wywołuje jedynie taki skutek, że wydana w miejsce pozwolenia na użytkowanie odmowa udzielenia tego pozwolenia nie może być "wykonana" (egzekwowana).
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli R. G., R. G. i R. G., wnosząc o jej oddalenie w całości i przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zauważyć należy, że "zagadnieniem wstępnym", o którym mowa w tym przepisie, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest fakt toczenia się postępowania przed sądem lub organem właściwym do rozstrzygnięcia określonej kwestii. Zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć.
Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 K.p.a., z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Jak słusznie zatem zauważa Sąd pierwszej instancji, opierając się w tym zakresie na poglądach doktryny, że dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 K.p.a., ale naruszałoby też nakaz wynikający z art. 12 § 1 K.p.a., dotyczący szybkości postępowania organu administracji publicznej. I choć samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w tym postępowaniu, to jednak kluczowa staje się z punktu widzenia konieczności zawieszenia postępowania wszczętego w sprawie przedmiotowego budynku kwestia wstrzymania wykonania decyzji uchylającej pozwolenie na użytkowanie i odmawiającej wydania takiego pozwolenia dla tego samego budynku.
Istotę zawieszenia postępowania stanowi bowiem stwierdzenie, czy w sprawie wystąpiły przeszkody prawne do przerwania toku postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Ponieważ do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. nielegalność przedmiotowego budynku nie została przesądzona, tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do zawieszenia postępowania wszczętego w tejże sprawie.
Odnośnie argumentacji strony skarżącej stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie nikt nie podważał kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nie ma też podstaw, aby wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. odnosić tylko do jednej części rozstrzygnięcia, tj. do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.