Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1323/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie choroby zawodowej – brucelozy, wymienionej w poz. 26 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. S., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że zaskarżona decyzja narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem została wydana bez dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich ujawnionych w toku postępowania administracyjnego okoliczności mogących świadczyć o wystąpieniu u skarżącej choroby zawodowej, a ponadto bez wyczerpania wszystkich dostępnych metod badawczych (upewnienia się, czy jednostki orzecznicze wyczerpały wszystkie dostępne metody badawcze) celem jednoznacznego wykluczenia możliwości stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, pomimo że w toku postępowania administracyjnego ujawniły się okoliczności, które mogą wskazywać na kontakt skarżącej z bakterią Brucella abortus, takie jak:
- • dodatni wynik (odczyn Wrighta 1:80) w wykonanych w 1994 r. badaniach serologicznych,
- • występowanie u skarżącej zaawansowanych zmian chorobowych w odcinku lędźwiowo-krzyżowym kręgosłupa (choroby zwyrodnieniowej stawów kręgosłupa oraz dyskopatii odcinka lędźwiowo-krzyżowego kręgosłupa) oraz choroby zwyrodnieniowej stawów śródstopno-paliczkowych, tj. zmian chorobowych charakterystycznych dla brucelozy przewlekłej,
- • odbywanie przez skarżącą praktyk w Zakładach Mięsnych w L. w latach 1991-1994, gdzie ubijano zwierzęta pochodzące z krajów byłego ZSRR, w których jeszcze w latach 90-tych XX wieku powszechnie występowała bruceloza,
- • wystąpienie przypadków brucelozy w latach 1992-1994 na terenie województwa l., którą to okoliczność potwierdza pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii w L. z dnia [...] lipca 2017 r.
Powołując powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organy sanitarne obu instancji nie wywiązały się z obowiązku dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich ujawnionych w toku postępowania administracyjnego okoliczności, mogących świadczyć o wystąpieniu u skarżącej kasacyjnie choroby zawodowej – brucelozy przewlekłej, a ponadto nie wywiązały się z obowiązku wyczerpania wszystkich dostępnych metod badawczych (upewnienia się, czy jednostki orzecznicze wyczerpały wszystkie dostępne metody badawcze) celem jednoznacznego wykluczenia i możliwości stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. W szczególności organy nie wyjaśniły dotychczas, dlaczego w wykonanych w 1994 r. badaniach serologicznych otrzymano wynik dodatni (odczyn Wrighta 1:80), skoro odczyn Wrighta w mianie 1:80 wskazuje na kontakt skarżącej z bakterią Brucella abortus.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, zarówno organy sanitarne obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie przyjmują do wiadomości faktu, że przeprowadzone u niej, w toku postępowania administracyjnego, badania serologiczne nie dają jednoznacznego rozstrzygnięcia w zakresie kontaktu z bakterią Brucella abortus. Pomimo ujemnych wyników badań serologicznych wykonanych w toku postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie mogła zarazić się bakterią Brucella abortus. Podobnie, brak odnotowania u skarżącej kasacyjnie typowych objawów brucelozy nie świadczy o tym, że nie miała ona kontaktu z bakterią Brucella abortus.
Pismem z [...] października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej, w większości tożsame z zarzutami skargi wniesionej do sądu wojewódzkiego, oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżąca kasacyjnie, od 15 lipca 1994 r. do 30 czerwca 1997 r. była zatrudniona w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym w P., Oddział w B., na stanowisku stażysty, a następnie lekarza weterynarii/asystenta. Praca w Instytucie Weterynarii związana była z narażeniem na czynniki biologiczne. Jednak w czasie, kiedy skarżąca tam pracowała, nie prowadzono badań w kierunku pałeczek brucelozy (Brucella abortus), zgodnie z informacją zawartą w karcie oceny narażenia zawodowego.
Na podstawie wykonanych badań (poziomu przeciwciał anty - Brucella abortus w surowicy krwi, OWD i odczyn Wrighta, wynik ujemny), nie stwierdzono zakażenia pałeczką Brucella abortus, co potwierdziło orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej I stopnia, Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. z [...] lutego 2016 r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej kasacyjnie.
Kwestionując treść uzasadnienia ww. orzeczenia, skarżąca kasacyjnie złożyła odwołanie do jednostki orzeczniczej II stopnia, tj. do Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. N. w L. Skarżąca kasacyjnie została poddana obserwacji klinicznej w Instytucie Medycyny Pracy Kliniki Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego Oddziału Chorób Zakaźnych w L.. Podczas hospitalizacji (w dniach [...] sierpnia 2016 r.), w Klinice Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego Oddziału Chorób Zakaźnych Instytutu Medycyny Pracy w L., wykonano badania przeciwciał Brucella IgG, metodą ELISA (służącą do różnicowania ostrej i przewlekłej postaci brucelozy) oraz przeprowadzono konsultację z zakresu chorób zakaźnych.
Po zakończeniu wszystkich niezbędnych badań, Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. N. w L. wydał na ich podstawie orzeczenie lekarskie z [...] października 2016 r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej kasacyjnie. W uzasadnieniu ww. orzeczenia stwierdzono, że skarżąca kasacyjnie, poza dolegliwościami ze strony kręgosłupa lędźwiowo-krzyżowego i objawami rwy kulszowej, nie podaje ani aktualnie, ani w wywiadzie dolegliwości typowych dla brucelozy. Powyższe, dość mocno zaznaczone objawy, u podłoża których miałby stać przewlekły proces destrukcyjny układu kostnego i nerwowego o etiologii brucelozy, nie wykazuje korelacji z badaniami serologicznymi, których negatywne wyniki przeczą kontaktowi pacjentki z pałeczką ronienia bydła, tj. Brucella abortus bovis. W uzasadnieniu podano również, że w okresie wskazywanym jako okres narażenia nie odnotowano w Polsce przypadków brucelozy wśród bydła (w tym w miejscu zatrudnienia pacjentki).
Na podstawie ww. orzeczeń lekarskich, organ pierwszej instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., decyzją z [...] listopada 2016 r., nie stwierdził u skarżącej kasacyjnie choroby zawodowej – brucelozy.
Po rozpoznaniu odwołania, organ drugiej instancji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., decyzją z [...] września 2018 r., utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, zwłaszcza ustalony stan faktyczny sprawy.
W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. ustalił, m.in., że nie ma dokumentów badania zwierząt rzeźnych w kierunku brucelozy w rzeźni na terenie powiatu l., a w latach 1991-1994 na terenie powiatu l. nie odnotowano przypadków brucelozy u zwierząt rzeźnych.
Ponadto, organ drugiej instancji dwukrotnie zwrócił się do jednostki orzeczniczej II stopnia o wydanie opinii uzupełniającej. Instytut Medycyny Pracy w L. wyjaśnił, że po przeanalizowaniu dostarczonej dokumentacji medycznej i wykonanych w trakcie procesu diagnostyczno-orzeczniczego badaniach, nie znalazł podstaw do uznania, że stwierdzone zmiany w obrębie palucha stopy prawej należy uznać za objaw/następstwo choroby zawodowej. Jak wspomniano w orzeczeniu lekarskim, wyniki badań skarżącej kasacyjnie w kierunku brucelozy dały u niej wynik ujemny, wykluczając wcześniejszy kontakt pacjentki z pałeczką ronienia bydła.
Organ drugiej instancji podkreślił też, że warunkiem koniecznym do rozpoznania choroby zawodowej jest potwierdzenie, że w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W omawianym przypadku nie rozpoznano choroby zawodowej z uwagi na brak potwierdzenia zakażenia pałeczką z rodzaju Brucella (OWD i odczyn aglutynacyjny Wrighta – ujemne).
Ponadto, organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie w procesie orzeczniczym brały udział jednostki orzecznicze I i II stopnia. Jednostki orzecznicze wydające w sprawie orzeczenia lekarskie dysponowały prawidłowo zebranym i wyczerpującym materiałem dowodowym obrazującym warunki i środowisko pracy skarżącej. Podstawą wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej było orzeczenie lekarskie z dnia [...] października 2016 r., które zostało wydane przez uprawniony podmiot i nie budzi zastrzeżeń.
W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów sanitarnych znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (w tym w zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2351 k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p., stanowi, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.
W ust. 2 tego przepisu wymieniono czynniki, które lekarz orzecznik powinien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego organy sanitarne pierwszej i drugiej instancji wydają decyzje na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 ww. rozporządzenia).
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości fakt, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie nie może jej odrzucić. Organ administracji nie jest – co do zasady – upoważniony do dokonywania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która mogłaby prowadzić do odmiennego rozpoznania czy zaklasyfikowania schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi bowiem jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Organy inspekcji sanitarnej mogą więc odstąpić od ustaleń lekarskich wyłącznie wtedy, gdy ustalenia te budzą wątpliwości w świetle pozostałych zgromadzonych dowodów. Innymi słowy, skoro organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie czynić ustaleń wymagających wiadomości specjalnych, to są związane orzeczeniami lekarskimi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3000/17, LEX nr 2525912 oraz z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3123/17, LEX nr 2524305).
W niniejszej sprawie, z obu orzeczeń lekarskich oraz dodatkowych opinii, wydanych przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, wynika, że u skarżącej kasacyjnie nie stwierdzono choroby zawodowej – brucelozy. Oznacza to, że zarówno organy, jak i sąd wojewódzki, związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych, nie dysponując kontrdowodami (z wyjątkiem uwag skarżącej kasacyjnej oraz dokumentacji medycznej, przez nią złożonej) nie miały żadnych podstaw do przyjęcia, że stan zdrowia skarżącej kasacyjnie jest odmienny od tego, na który wskazują wyniki badań zawarte w orzeczeniach lekarskich. Nie kwestionując schorzeń rozpoznanych u skarżącej kasacyjnie, należy przyjąć, że nie zostały one spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a odstąpiono od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.