Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (SA/Sz 2649/02) oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "V." Sp. z o.o. w [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim [...] nakazującą Spółce "V." rozbiórkę nośnika reklam usytuowanego przy al. [...] i [...] w [...] wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu w wyniku pisma Urzędu Miejskiego w [...] z 6 czerwca 2000 r. Nośnik reklam został posadowiony w dniu 2 czerwca 2000 r., po wcześniejszym złożeniu wniosku w dniu 16 maja 2000 r. w Wydziale Rozwoju Gospodarczego i Promocji oraz uzyskaniu pozytywnych opinii Wydziału Inżyniera Miasta, Wydziału Urbanistyki i Architektury, Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami oraz Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...].
W trakcie oględzin z 17 kwietnia 2002 r. ustalono, że na przedmiotowym terenie ustawiony jest inny nośnik reklam niż określony we wniosku z 2000 r. Organ odwoławczy w swojej decyzji uznał, że skoro nie uzyskano wymaganego przez art. 28 Prawa budowlanego pozwolenia budowlanego na ustawienie nośnika reklam, to skutkuje to nakazem rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu zarzucono naruszenie przez decyzje przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 i art. 49 Prawa budowlanego oraz art. 365 k.p.c. oraz to, że wydanie decyzji oraz ich wykonanie zmierzałoby do usunięcia nośnika z nieruchomości komunalnych, co pozostaje w sprzeczności z postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 24 listopada 1999 r. sygn. akt I C 983/99. Podniesiono także, że nośnik reklamowy został posadowiony wcześniej niż w 2000 r., o czym świadczy umowa najmu z klientem, a więc w sprawie powinno mieć zastosowanie Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie i instalowaniu tablic reklamowych z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Podniesiono także, że nie można nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej – art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z pisma skarżącego Przedsiębiorstwa z dnia 8 czerwca 2000 r. wynika, że nie było to zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych, ale zgłoszenie wykonania w dniu 2 czerwca 2000 r. takich robót. Z tego powodu trafnie organy nadzoru budowlanego uznały fakt posadowienia owych nośników reklam za samowolę budowlaną. Skoro konstrukcja nośnika reklam została zmieniona w okresie pomiędzy 2 czerwca 2000 r. dniem samowolnego ich posadowienia – a dniem 17 kwietnia 2002 r. – data "wizji lokalnej", to oznacza, że drugi raz został on wybudowany bez wymaganego zgłoszenia.
Przyjęcie w decyzjach organów obu instancji, że budowa nośnika reklam wymagała pozwolenia na budowę, podczas, gdy wymagała ona zgłoszenia pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie, gdyż art. 48 Prawa budowlanego określa taką samą sankcję zarówno w przypadku braku pozwolenia, jak i zgłoszenia. Zarzut niezgodności decyzji z postanowieniem Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 24 listopada 1999 r. I C 983/99 Sąd uznał za bezpodstawny, ponieważ w postanowieniu tym zakazano pozwanej Gminie [...] "podejmowanie działań skutkujących usunięcie z nieruchomości komunalnych nośników reklamowych umieszczonych na nieruchomościach komunalnych przed złożeniem przez Gminę oświadczenia o rozwiązaniu umowy z dnia 28 października 1994 r. o organizacji działalności reklamowej i promocyjnej to jest przed dniem 30 kwietnia 1999 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia procesu". Nośnik reklam został umieszczony na nieruchomości w dniu 2 czerwca 2000 r. lub później nie jest więc objęty zabezpieczeniem sądu.
W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowe "V." sp. z o.o. w [...] zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie prawa materialnego "a w szczególności:
- - art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji mimo obowiązywania postanowienia Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 24 listopada 1999 r. o zakazie podejmowania przez Gminę Miasta [...] działań skutkujących usuniecie z nieruchomości komunalnych nośników reklamowych;
- - naruszenie przez organy I i II instancji art. 365 k.p.c. przez nieuwzględnienie wskazanego postanowienia Sądu Okręgowego w Szczecinie jako przeszkody wydania decyzji o rozbiórce;
- - niezastosowanie przez organy administracji oraz Sąd art. 49 Prawa budowlanego zakazującego orzekanie rozbiórki "w ciągu 5 lat od zakończenia budowy;
oraz
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na:
- - niewłaściwej ocenie dowodów – art. 233 k.p.c. i 231 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- - niezastosowanie przez WSA art. 365 k.p.c.
- - niewłaściwe sformułowanie decyzji o rozbiórce przez niejednoznaczne określenie obowiązku – art. 107 k.p.a.
W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nośnik reklam został posadowiony w latach dziewięćdziesiątych, o czym świadczy umowa najmu terenu z 1993 r. oraz opinia Urzędu Miejskiego z 1995 r. pozytywnie opiniująca ustawienie dwóch nośników reklam. Sąd nie ustosunkował się w ogóle do tych dowodów, ani też kwestii związania organów nadzoru budowlanego postanowieniem Sądu Okręgowego w Szczecinie z 24 listopada 1999 r., a stosownie do art. 365 k.p.c. Sąd powinien te kwestie wyjaśnić. Sąd nie odniósł się też do kwestii pozytywnych opinii, co do posadowienia reklam, a zdaniem skarżącego wobec ich istnienia nie można mówić o fakcie samowoli budowlanej. Brak ustalenia daty posadowienia nośnika skutkował niezastosowaniem art. 49 Prawa budowlanego. Jeżeli przyjąć by, że na nieruchomości znajdowały się dwa nośniki reklam to nie wiadomo, którego z nich dotyczy zaskarżona do Sądu decyzja.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Nie wskazano w niej bowiem wyraźnie, na czym miało polegać naruszenie prawa materialnego powołane w skardze – czy na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów. Nie określono czy zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości czy też w części. Jednak zdaniem Sądu uchybienia te nie mogą skutkować odrzuceniem skargi kasacyjnej.
Podstawy skargi kasacyjnej winny odnosić się do przepisów prawa materialnego stosowanych przez Sąd oraz do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego uregulowanych przede wszystkim w p.p.s.a. Tych zaś okoliczności nie wzięto pod uwagę w skardze kasacyjnej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego – w postaci art. 6 k.p.a. jest całkowicie błędny. Wskazany przepis formułuje ogólną zasadę prawa procesowego, a jego naruszenie przez organy administracji musi być związane z naruszeniem przepisów dotyczących załatwienia określonej sprawy. Przepis ten nie został naruszony przez zaskarżony wyrok Sądu I instancji.
Zarzut naruszenia art. 365 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie postanowienia Sądu Okręgowego w Szczecinie z 24 listopada 1999 r. w sposób niebudzący wątpliwości jest chybiony. Zabezpieczenie powództwa w żadnym razie nie może być uznane za wyłączenie kompetencji organu administracji publicznej do rozpoznania i załatwienia sprawy administracyjnej.
Zarzut naruszenia art. 49 Prawa budowlanego przez organy administracji i Sąd nie jest trafny. Przepis ten w dacie wydania decyzji organów nadzoru budowlanego stanowił, iż nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 48, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło 5 lat, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wykazano, iż przedmiotowy nośnik reklamy został posadowiony pomiędzy 2 czerwca 2000 r. (data zgłoszenia faktu ustawienia nośnika posiadającego dwa filary) a dniem 17 kwietnia 2002 r. (data oględzin nośnika reklamy posiadającego jeden filar). W żadnym przypadku nie można więc mówić o posadowieniu reklamy wcześniej, tak, aby przepis art. 49 Prawa budowlanego mógł mieć w sprawie zastosowanie. Na marginesie można zauważyć, iż ze skargi zdaje się wynikać, że na przedmiotowym terenie skarżąca spółka wielokrotnie zmieniała konstrukcje nośników reklam, których to faktów organy nadzoru budowlanego nie dostrzegły. Natomiast nie może budzić wątpliwości okoliczność, że przedmiotowy nośnik reklam nie został posadowiony w okresie, do którego mógłby mieć zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego.
Zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. i 231 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę dowodów jest również chybiony. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Jedynie wyjątkowo na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów o ile jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Skoro w sprawie nie wywołuje wątpliwości, że decyzje organów administracji odnosiły się do nośnika reklam posiadającego jeden filar, to okoliczność, że wcześniej miał miejsce fakt postawienia takiego nośnika o dwóch filarach – czerwiec 2000 r., (a być może lata dziewięćdziesiąte XX w.), nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia. Prowadzenie bowiem postępowania w stosunku do wcześniej istniejących obiektów budowlanych, wybudowanych również w warunkach samowoli budowlanej, ale nieistniejących w dacie orzekania byłoby bezprzedmiotowe.
Zarzut niewłaściwego sformułowania decyzji o rozbiórce przez niejednoznaczne określenie obowiązku jest gołosłowny, ponieważ nie budzi wątpliwości, iż nakaz dotyczy istniejącego na gruncie nośnika reklam.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.