Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 529/19, na skutek skargi Miasta [...] uchylił, wydane na podstawie art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy "Piotra Iwanowicza Rogozina" w R. na ulicę "ks. Jerzego Popiełuszki".
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Wojewoda [...] zarzucił naruszenie:
- - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2018 r. poz. 1103 ze zm.; dalej jako "ustawa o zakazie propagowania komunizmu") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nazwa ulicy "Piotra Iwanowicza Rogozina", nie jest sprzeczna z ustawą i w związku z tym na jednostce samorządu terytorialnego nie ciążył obowiązek dekomunizacyjny; zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji nazwa ulicy wypełnia przesłanki określone tym przepisem, a tym samym istniała konieczność wydania zarządzenia zastępczego,
- - art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru nie wykazał istnienia obowiązku dekomunizacyjnego, ciążącego na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego; zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nadzoru przywołał wprost w treści uzasadnienia zarządzenia zastępczego, które ustalenia, a zwłaszcza ustalenia zawarte w opinii Instytutu Pamięci Narodowej, uznał za istotne dla sprawy i przesądzające o wadliwości nazwy ulicy "Piotra Iwanowicza Rogozina" w R. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Wojewoda [...] nie zgadza się z Sądem pierwszej instancji, jakoby organ administracji po pierwsze, "nie wykazał swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że patron ulicy jest postacią symbolizującą komunizm", po drugie, nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ulicy Piotra Iwanowicza Rogozina jest faktycznie symbolem komunizmu i jakie to ma znaczenie dla społeczności lokalnej (zdaniem organu nadzoru brak jest przepisu, który nakazywałby dokonywanie ustaleń w powyższym zakresie), po trzecie, ograniczył się głównie do przytoczenia treści opinii Instytutu Pamięci Narodowej, bez przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Przy czym, zdaniem Wojewody, ten ostatni zarzut jest o tyle istotny, gdyż potraktowany został jako "przypadek rażącego naruszenia prawa, uzasadniający wyeliminowanie aktu nadzoru z obrotu prawnego - niezależnie od słuszności zawartego w nim rozstrzygnięcia".
Zdaniem Wojewody, literalne brzmienie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu "przesądza o randze omawianej opinii – stanowiącej w istocie potwierdzenie faktu bycia (bądź nie) symbolem komunizmu przez daną osobę, organizację, wydarzenie, datę". Niezależnie zatem od tradycyjnego rozumienia opinii, jako niewiążącego poglądu określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań, skarżący kasacyjnie organ administracji wskazał na szczególne znaczenie i charakter tego rodzaju opinii w procedurze nadzorczej oraz całym procesie dekomunizacji. Powołując się na wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18, Wojewoda wskazał, że "z ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 roku jednoznacznie wynika, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest niewątpliwie podstawowym materiałem dowodowym. Stąd też ustawodawca uzależnia prawidłowość przeprowadzenia czynności nadzorczych organu od uprzedniego wystąpienia do organu kompetentnego i niezależnego o zbadanie zaistnienia przesłanki ustawowej, polegającej m.in. na upamiętnieniu przez nazwę ulicy osoby symbolizującej ustrój totalitarny.
Niedopuszczalność wydania aktu nadzoru z pominięciem tego wymogu potwierdza rozdzielność i niezależność przypisanych wojewodzie i IPN kompetencji". Dalej organ nadzoru stwierdził, że "w ramach kompetencji nadzorczych przysługujących mu na podstawie ustawy dekomunizacyjnej, nie był uprawniony do oceny, czy dana nazwa ulicy, mieści się w katalogu, wymienionym w art. 1 ww. ustawy, bez uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającej niezgodność danej nazwy z ustawą. Wskazał, że "ustawodawca przyjął expressis verbis, iż zniesienie w trybie nadzorczym nazwy ulicy upamiętniającej osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, bądź w inny sposób taki ustrój propagujące wymaga uprzedniego uzyskania opinii IPN, przy czym jej uzyskanie jest warunkiem sine qua non wydania zarządzenia zastępczego".
Dlatego też Wojewoda uznał, że "uzyskanie opinii IPN to jedyny, wskazany wprost, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, wymóg formalny, warunkujący prawidłowość wydania zarządzenia zastępczego". Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie miał obowiązku przedstawienia dodatkowych rozważań co do faktu symbolizowania ustroju komunistycznego przez osobę Piotra Iwanowicza Rogozina. Stąd uznał, że "poprzez wystąpienie i otrzymanie miarodajnej opinii niezależnego organu specjalistycznego i z uwagi na brak rozbieżności co do oceny przedstawionych w treści tejże opinii faktów historycznych istotnych w sprawie – (...) nie miał zastrzeżeń co do końcowego osądu wyrażonego jasno i czytelnie w konkluzji tejże opinii. (...) Aprobując to stanowisko uznał, iż prawidłowa była kwalifikacja materialnoprawna IPN odnośnie oceny źródłowej tejże nazwy w aspekcie art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej". To zaś – w ocenie Wojewody – przesądziło o tym, że "wskazując, że osoba Piotra Iwanowicza Rogozina symbolizuje idee komunizmu,podał w sposób dostateczny w uzasadnieniu zarządzenia - poprzez przytoczenie treści opinii IPN – okoliczności, które przemawiają za owym symbolizowaniem".
W oparciu o powyższe zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przytoczone podstawy kasacyjne i wskazane związanie nimi Sądu drugiej instancji, istotne znaczenie ma charakter opinii Instytutu Pamięci Narodowej (IPN), o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie przez organ nadzoru. Spośród wielu orzeczeń tak przyjęto w wyroku z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2426/18, w którym przede wszystkim odwołano się do art. 171 Konstytucji RP. W przepisie tym stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Przyjęcie w drodze wykładni, że opinia IPN jest wiążąca dla wojewody prowadziłoby do tego, że to IPN byłby w istocie organem nadzoru nad działalnością samorządu, gdyż wojewoda, związany opinią tego podmiotu, nie posiadałby żadnych istotnych kompetencji w zakresie nadzoru.
Ponadto wskazano, że w systemie prawa administracyjnego, w przypadku współdziałania organów administracji, opinia jest uważana za współdziałanie o najsłabszym stopniu związania. Sąd Najwyższy w uchwale z 6 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 26/95, rozważając współdziałanie organów administracji na podstawie art. 106 k.p.a. stwierdził, że "(n)ajluźniejszą formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest współdziałanie polegające na konsultacjach zainteresowanych podmiotów, zasięganiu opinii, rad itp." oraz że "(n)ależy uznać, że podmiotyczynie są prawnie związane stanowiskiem podmiotów współdziałających". Zdaniem SN, "(c)elem tych form współdziałania jest poszerzenie wiedzy danego podmiotu o problemie, wzbogacenie obrazu sprawy dzięki innemu spojrzeniu podmiotu opiniującego, konsultującego czy doradczego" oraz że "(m)ożna co najwyżej wymagać, aby podmiot właściwy do załatwienia sprawy uzasadnił swoje stanowisko odbiegające od opinii".
W ocenie SN, "(ś)ciślejszą znacznie formą współdziałania podmiotów administracji państwowej jest działanie jednego podmiotu,,,z innym podmiotem". Oczywiście wskazana uchwała nie ma bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż wydanie zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru nad działalnością gminną nie jest sprawą administracyjną, do której stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.). Niemniej świadczy ona o tym, jak w języku prawniczym rozumie się słowo "opinia" w kontekście współdziałania różnych podmiotów. Ten sposób rozumienia terminu "opinia" musiał być uwzględniony przez racjonalnego ustawodawcę, co oznacza, że stanowiąc w art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN, a nie, że np. wydanie takiego zarządzenia wymaga uzgodnienia z IPN, ustawodawca dał wyraz temu, iż stanowisko IPN co do tego, że nazwa nie jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nie jest dla organu nadzoru wiążące.
Także w orzeczeniu, na które powołano się w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18) przyjęto, że opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru. W uzasadnieniu wskazanego wyroku stwierdzono m.in., że "(z)e stanowiskiem Sądu pierwszej instancji o wiążącym charakterze opinii Instytutu Pamięci Narodowej, nie można się zgodzić, przede wszystkim mając na uwadze rozwiązania prawne dotyczące działalności nadzorczej wojewody. (...) Nadanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej charakteru wiążącego pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda. (...) (O)pinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma charakteru wiążącego".
Uwzględniając powyższe za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego stanowiąca podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego opinia IPN nie była dla organu nadzoru wiążąca i w związku z tym podlegała ocenie, w szczególności w zakresie tego, czy w sposób przekonujący wykazano w niej, że Piotr Iwanowicz Rogozin symbolizuje komunizm. W ocenie NSA trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w powołanej opinii przedstawiono powszechnie znane fakty dotyczące Armii Czerwonej, zaś odnośnie do Piotra Iwanowicza Rogozina stwierdzono jedynie tyle, że był on oficerem tej armii, który poległ w okolicach R. krótko po wyzwoleniu tego miasta spod okupacji niemieckiej. Zasadnie w związku z tym stwierdza się, że w opinii IPN nie przedstawiono przekonującej argumentacji odnośnie do ustawowej przesłanki podjęcia zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o propagowaniu komunizmu oraz że Wojewoda powinien był tę opinię pod tym kątem ocenić.
Zauważyć należy, że wątpliwości co do trafności opinii IPN i tym samym zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego potwierdza załączone do skargi pismo IPN z 22 lipca 2016 r. stanowiące odpowiedź na pytanie ze strony Urzędu Miasta [...] o postać Piotra Iwanowicza Rogozina w kontekście zastosowania ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W piśmie tym stwierdzono, że brak materiałów źródłowych umożliwiających rzetelne stworzenie jego biogramu oraz że "(w) myśl ustawy [o zakazie propagowaniu komunizmu] (...) trudno uznać oficera Armii Czerwonej poległego w marcu 1945 roku w trakcie działań frontowych, za symbol ustroju komunistycznego". Ta okoliczność potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżone zarządzenie zastępcze nie mogło się opierać jedynie na opinii IPN, bez jej wszechstronnej oceny.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a podstawy kasacyjne są niezasadne.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.