Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [...] lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1292/19, oddalił sprzeciw M. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przebudowę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 31 października 2018 r. M. Z. wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego na przebudowę wraz z podziałem lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...]A i [...] na mniejsze, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S. w [...], położonym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...]. W toku postępowania projekt budowlany został uzupełniony o dodatkowe opinie oraz w niewielkim zakresie zmieniony.
Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. Organ stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Ponadto wskazał, że inwestor złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz załączył stosowne dokumenty.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa S. w [...]. Odwołująca się stwierdziła, że wyraziła zgodę w formie aktu notarialnego na podział lokali z wyjątkiem lokalu nr [...]. Brak uchwały wspólnoty stanowi formalną przeszkodę w kwestii wydania pozwolenia na budowę. Ponadto odwołująca się wskazała, że skarżący nie przedstawił wspólnocie mieszkaniowej oraz zarządcy budynku określonych dokumentów, tj. projektu budowlanego związanego z podziałem lokali ([...], [...], [...]A i [...]), a w szczególności projektów instalacji sanitarnych oraz elektrycznych i nie otrzymał zgody na wykorzystanie części wspólnych budynku. Zdaniem Wspólnoty, z racji tego, że w miejsce czterech lokali mieszkalnych przewiduje się wybudowanie dziewięciu lokali, niezbędne jest wykonanie obliczeń dotyczących obciążenia dodatkową mocą elektryczną obecnego pionu zasilającego instalacji elektrycznej oraz przekrojów instalacji sanitarnej. Konieczne jest również odpowiednie symetryczne rozłożenie obciążenia na poszczególne fazy zasilające co ma bezpośredni związek z bezpieczeństwem pożarowym budynku.
W piśmie z 1 lutego 2019 r. M. Z. wskazał, że pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej nie ma umocowania do jej reprezentowania - występujący w tej roli M. T. nie jest aktualnie członkiem zarządu wspólnoty i nie może działać w jej imieniu.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził, że w aktach sprawy administracyjnej nie można znaleźć informacji o powiadomieniu stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał także, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne bez udziału strony, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej oraz bez umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W efekcie organ nie uwzględnił wszystkich dowodów w sprawie, tym samym naruszając art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Ponadto Wojewoda wskazał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.
Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Ze względu na charakter własności przedstawione przez inwestora dokumenty w postaci oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie świadczą o posiadaniu przez niego tytułu prawnego, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 ww. ustawy, do wykonania robót budowlanych w lokalach nr [...], [...], [...] A i [...].
M. Z. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 33 § 2 oraz § 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania, które nie zostało wniesione, ani podpisane przez osobę prawidłowo do tego umocowaną, a brak ten nie został uzupełniony w terminie wyznaczonym przez organ, co winno skutkować pozostawieniem odwołania bez rozpoznania; art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak formalny odwołania w postaci pełnomocnictwa udzielonego przez stronę, został uzupełniony prawidłowo, w sytuacji gdy pełnomocnictwo złożone w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przez M. T. nie pochodziło od osób uprawnionych do jego udzielenia. Tym samym nie stanowiło właściwego uzupełnienia braków formalnych.
Odpowiadając na sprzeciw organ drugiej instancji wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe, tj. nieuzasadnione jego zastosowanie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w okolicznościach sprawy było uzasadnione. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności organ pierwszej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie umożliwiając jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przy tym okoliczności wyłączające ww. obowiązek przewidziany w art. 10 § 2 k.p.a. W decyzji organu pierwszej instancji wskazuje się bowiem, że decyzję tę otrzymują m.in. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy S. za pośrednictwem M. T. (...).
W aktach sprawy nie ma natomiast żadnego potwierdzenia (zawiadomienia), które wskazywałoby, że organ prowadząc postępowanie zawiadomił o nim wszystkie strony włącznie ze Wspólnotą Mieszkaniową informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i o prawie do zgłoszenia uwag pod adresem zgromadzonego materiału dowodowego. Brak takiego potwierdzenia prowadzi do wniosku, że we wskazanym zakresie doszło do naruszenia przepisu postępowania wyrażającego istotną zasadę prawa. W konsekwencji pierwszego faktu należy również, zdaniem Sądu, stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na dokonanie podziału lokalu nr [...]. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie nie uwzględnił wszystkich istotnych dowodów w sprawie. Doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. i tym samym spełniła się pierwsza przesłanka uzasadniająca podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie przyjął, że w rozpatrywanej sprawie pozostały również do zbadania i wyjaśnienia istotne okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Rzecz bowiem nie tylko w tym, że nie zostało ustalone, czy inwestorowi przysługuje prawo do podziału lokalu nr [...] na mniejsze, ale przede wszystkim, że nie zostały rozwiane wątpliwości podnoszone przez Wspólnotę Mieszkaniową, odnoszące się do zwiększonego obciążenia sieci elektrycznej zainstalowanej w budynku przy ulicy S.. Ustalenie takich okoliczności wymagać będzie najprawdopodobniej przygotowania odpowiednich ekspertyz technicznych. Wzrost obciążenia sieci elektrycznej nie może być szacowany na podstawie indywidualnego i intuicyjnego poczucia członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Być może również podobne ekspertyzy będą musiały być przygotowane w odniesieniu do drożności systemów kanalizacyjnych w przedmiotowym budynku. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie wystąpiła również druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skargą kasacyjną M. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, polegające na całkowitym pominięciu wywiedzionych przez skarżącego zarzutów i powielenie jedynie argumentacji wskazanej przez organ, co skutkowało uniemożliwieniem dokonania realnej kontroli orzeczenia, podczas gdy orzeczenie takie winno odpowiadać wymogom ustawy.
Z uwagi na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do konstatacji, iż w istocie Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych przez skarżącego w sprzeciwie od decyzji organu, poza ich literalnym wskazaniem na stronie 3 uzasadnienia. Powyższe, zdaniem skarżącego świadczy o tym, że Sąd I instancji albo w ogóle nie dokonał analizy podniesionych przez skarżącego zarzutów nie badając tym samym stanu faktycznego i prawnego w sprawie w sposób prawidłowy, albo dokonał ich analizy ale pominął tę analizę sporządzając uzasadnienie wyroku, choć na to nie wskazuje żadna okoliczność w niniejszej sprawie. W każdym z tych dwóch przypadków zaskarżony wyrok powinien być uznany za wadliwy i jako taki podlegać uchyleniu wobec niemożności odtworzenia toku rozumowania sądu oraz uniemożliwienia w tym zakresie realnej kontroli instancyjnej orzeczenia. Zdaniem strony Sąd błędnie skupił się na analizie aktu administracyjnego wydanego w konsekwencji odwołania, nie analizując nieprawidłowości jego wniesienia, na które wskazywał skarżący.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. [...]25 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadny okazał się bowiem podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4334/17; z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 994/14; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11; z dnia 17 lutego 2012r., sygn. akt II FSK 1547/10; z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10; z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 173/11).
W świetle powyższych ustaleń co do zakresu, treści i funkcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).
Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego wyroku pod kątem spełnienia powyższych wymogów należy podzielić zastrzeżenia autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych aspektów niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem strona skarżąca w środku zaskarżenia wszczynającym postępowanie sądowe dowodzi swoich racji wspierając je określonym rodzajem argumentacji, to Sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu, obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie tej powinności stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc kwalifikuje się jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z treści uzasadnienia wyroku powinno zatem wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował zarzuty zamieszczone w skardze i wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym sprawy.
Zwrócić należy uwagę, że kwestią podnoszoną przez skarżącego w sprzeciwie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., była kwestia wydania przez ten organ decyzji w wyniku rozpoznania odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. S. w [...] niepodpisanego przez osobę umocowaną do jej reprezentowania. Kwestionowano przy tym uznanie przez Wojewodę, że ten brak formalny odwołania został skutecznie uzupełniony. Ponadto, do sprzeciwu skarżący załączył dowody na poparcie zawartej w sprzeciwie argumentacji, a w samym sprzeciwie zawarł wniosek o ich dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. W oparciu o załączony do sprzeciwu protokół zebrania właścicieli lokali i uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 24 stycznia 2019 r. o odwołaniu i powołaniu Zarządu Wspólnoty oraz wypowiedzenie M.T. umowy o administrowanie Nieruchomością S. w [...] M. Z. zmierzał do wykazania, że M. T. nie był uprawniony do wniesienia w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej odwołania od decyzji organu I instancji.
To zaś, zdaniem skarżącego, oznacza, że organ II instancji winien pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Wskazanych powyżej, podniesionych jako kluczowych w ocenie strony skarżącej okoliczności, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji - jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - w ogóle nie uczynił przedmiotem rozważań. Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie wniesionego sprzeciwu i dokonanie kontroli instancyjnej. Usunięcie natomiast tych uchybień przez Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiłoby ograniczenie prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać zatem za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.