Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2012r., sygn. akt II SAB/Ke 30/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Stowarzyszenia O. z siedzibą w J. (dalej zwanego Stowarzyszeniem) na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego (dalej zwanego Wojewodą) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewydanie decyzji w terminie.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 26 lutego 2011r. Stowarzyszenie, powołując art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.), zwróciło się do Wojewody o wymierzenie Wójtowi Gminy W. (dalej zwanego Wójtem) kary pieniężnej za niewydanie w przewidzianym ustawowo terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie schroniska dla zwierząt wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.
W odpowiedzi na ten wniosek, Wojewoda (pismem z dnia 28 marca 2011r.) wyjaśnił, że na obecnym etapie nie jest możliwe ustalenie ilości dni przekroczenia ustawowego terminu wydania tej decyzji, ponieważ postępowanie zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia w tej sprawie nie zostało zakończone decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast od decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji zostało wniesione odwołanie i od rozstrzygnięcia organu odwoławczego uzależnione jest, czy w niniejszej sprawie organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego i nie dotrzymał ustawowego terminu jej wydania. Wówczas dopiero zostanie wszczęte postępowanie w sprawie wymierzenia kary za niewydanie w terminie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Następnie Stowarzyszenie wniosło do organu wyższego stopnia zażalenie na niezałatwienie przez Wojewodę w terminie sprawy ukarania Wójta, a po otrzymaniu postanowienia o uznaniu tego zażalenia za nieuzasadnione, skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Wojewody w tym przedmiocie. Uznało przy tym, że Wojewoda jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy dana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Pozostawanie zaś przez ten organ w bezczynności w zastosowaniu środka dyscyplinującego wobec Wójta doprowadziło do naruszenia interesu prawnego Stowarzyszenia. Przestrzeganie krótszych terminów obowiązujących przy lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwoliłoby bowiem na skrócenie czasu oczekiwania na decyzję i nie zniweczyłoby planów inwestycyjnych Stowarzyszenia na skutek wydania w międzyczasie przez inny organ prawomocnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. jest postępowaniem odrębnym od merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przeprowadzanym z urzędu przez odrębny organ, a stroną takiego postępowania jest wyłącznie organ, który powinien wydać decyzję lokalizacyjną. Uznał więc, że Stowarzyszenie nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody w tym postępowaniu, skoro nie jest jego stroną.
Oddalając skargę Stowarzyszenia - Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona bezczynność Wojewody podlega kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Uznał więc, że jest to rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej. Ponadto przyjął, że Stowarzyszenie, wnosząc zażalenie do organu wyższego stopnia, spełniło wymóg formalny wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Mimo to Sąd I instancji uznał, że skarga Stowarzyszenia nie zasługuje na uwzględnienie. Podniósł bowiem, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ma charakter nadzorczy i jest wszczynane z urzędu przez właściwy organ (w realiach tej sprawy – wojewodę), a nie na wniosek inwestora, który w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary.
W jego sytuacji można jedynie mówić o interesie faktycznym. Dodał, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja prawna Stowarzyszenia, jego uprawnienia i obowiązki są niezależne od tego, czy Wojewoda nałoży na Wójta karę pieniężną. Skoro zaś, wniosek Stowarzyszenia nie mógł wszcząć postępowania w sprawie wymierzenia Wójtowi kary pieniężnej w powołanym trybie, to całkowicie bezzasadne jest twierdzenie, że Wojewoda pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności.
Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał także domaganie się przez Stowarzyszenie aby to Wojewoda dokonał oceny, czy przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego. Wskazał, że organami właściwymi do rozstrzygnięcia, czy budowa schroniska dla zwierząt ma taki charakter jest organ właściwy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym w I instancji jest wójt, a w postępowaniu odwoławczym - samorządowe kolegium odwoławcze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., wyrażające się w przyjęciu, że sąd ten nie ma kompetencji do kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach toczonych przez te organy z urzędu;
- 2) prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisu tego nie wynika interes inwestora, polegający na prawie do szybkiego (sprawnego) rozpoznania jego wniosku.
Z tych też powodów wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie za nieuprawniony uznało pogląd Sądu I instancji, że w przypadku, gdy stronie nie przysługuje prawo do udziału w postępowaniu (w tym wypadku toczącym się o szczebel wyżej – jako postępowanie nadzorcze nad postępowaniem właściwym), to sąd jest pozbawiony możliwości kontroli działalności administracji publicznej. Podniosło, że taka interpretacja jest wielce szkodliwa, gdyż bez zaangażowania nadzoru zewnętrznego – sądowego, chociażby ze względów politycznych (pochodzenia z jednego obozu politycznego wójta i wojewody) mogłoby dochodzić do wyłączenia skutecznego i obiektywnego stosowania przepisów u.z.p.z. dotyczących kar pieniężnych. Stwierdziło więc, że sąd nie może uchylać się od oceny, czy w sposób prawidłowy zostały zastosowane przepisy, które powinny być bezwzględnie zastosowane, do czego obliguje organ zarówno brzmienia art. 51 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 7 k.p.a.
Za chybiony Stowarzyszenie uznało także pogląd Sądu I instancji, jakoby inwestor miał wyłącznie interes faktyczny w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej. Podniosło, że postępowanie kontrolne, przewidziane w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ma taką samą funkcję jak postępowanie skargowe, o którym mowa w Dziale VIII k.p.a. (jest jego szczególnym przypadkiem). Skoro zaś, w tamtym postępowaniu następuje przeniesienie interesu prawnego z postępowania właściwego (o wydanie decyzji merytorycznej) do postępowania kontrolnego (skargowego), to nie ma podstaw, aby odmawiać stronie możliwości kontroli (za pomocą postępowania sądowego) prawidłowości prowadzenia postępowania kontrolnego, przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.
Stowarzyszenie zakwestionowało także inne wywody Sądu I instancji poczynione na potwierdzenie słuszności zaskarżonego wyroku, zaznaczając jednak, że wymykają się one z możliwości sformułowania zarzutu kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Nieważność postępowania zachodzi zaś między innymi, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), z czym właśnie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Podnieść należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia z uwzględnieniem między innymi właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. w przepisach szczególnych. Tak też było w kontrolowanej sprawie, w której jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - Sąd I instancji uznał, że zaskarżona bezczynność Wojewody podlega kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 647 - dalej jako u.p.z.p.) następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że nie każda bezczynność organu administracji publicznej w wydaniu postanowienia, na które przysługuje zażalenie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Stosownie bowiem do art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność organu w wydaniu tego typu postanowienia jedynie wówczas, gdy ma ona miejsce w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z uwagi na przedmiot skargi wniesionej do Sądu I instancji, którym jest bezczynność Wojewody w wymierzeniu organowi na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. kary pieniężnej, rozważenia wymaga, czy wymierzenie tej kary następuje w postępowaniu administracyjnym. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że wymierzenie tej kary nie następuje w postępowaniu egzekucyjnym ani zabezpieczającym.
Zgodnie z art. 51 ust. 2 i 2a u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, wojewoda wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary w trybie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ma charakter nadzorczy. Za konstatacją taką przemawia przyznanie kompetencji w tym przedmiocie organowi, który – poza inwestycjami celu publicznego na terenach zamkniętych, nie jest organem właściwym w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 u.p.z.p., właściwym w tych sprawach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Znamienne jest również i to, że kompetencja przewidziana w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. została przyznana organowi (wojewodzie) sprawującemu nadzór nad organami jednostek samorządu terytorialnego a nie samorządowemu kolegium odwoławczemu, które zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. To zaś pozwala na stwierdzenie, że postanowienie wojewody o wymierzeniu właściwemu organowi kary pieniężnej na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. jest środkiem nadzoru zbliżonym w swej istocie do działań nadzorczych podejmowanych przez ten organ na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) – pod. T. Bąkowski, Komentarz do art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex-el.
Uznać zatem należy, że art. 51 ust. 2 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym ustanawiającym nowy odrębny tryb postępowania inny niż w przepisach k.p.a., w którym organ nadzoru wymierza karę pieniężną w stosunku do organu nadzorowanego za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia tej kary jest ponadto postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzonego w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 571/08, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko informacyjnie można wskazać, że Stowarzyszenie uzyskało decyzję pozytywną o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji.
O odrębności natomiast i autonomiczności regulacji art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w stosunku do przepisów k.p.a. świadczyć może chociażby i to, że w art. 35 § 4 k.p.a. wprowadzono możliwość określenia w przepisach szczególnych innych terminów załatwienia sprawy i właśnie taki termin i skutki jego niedotrzymania określa art. 51 ust. 2 wskazanej ustawy. Oznacza to, że nałożenia na organ takiej sankcji, bez względu na formę prawną rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, następuje w odrębnym postępowaniu uregulowanym poza przepisami k.p.a. Tym samym, także postanowienie o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., chociaż przysługuje na nie zażalenie, ale tylko organowi, na który kara pieniężna została nałożona, nie jest postanowieniem takim jak wydawany w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie i bezczynność w jego wydaniu nie należy do działalności administracji publicznej, która na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., mogłaby podlegać kontroli sądu administracyjnego. W tych okolicznościach możliwość zaskarżenia takiej bezczynności musiałaby wynikać wprost z przepisów szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.), z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Stowarzyszeniu wyjaśnić zaś należy, że także postępowanie kontrolne (skargowe) uregulowane w Dziale VIII k.p.a., które zostało przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 241/09, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnione jest zatem twierdzenie, że z woli ustawodawcy działania podejmowane przez organy administracji publicznej w niektórych postępowania nadzorczych, czy kontrolnych, w tym także te uregulowane w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. i Dziale VIII k.p.a., nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego.
W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 193 p.p.s.a. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.