Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3956/19

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. oraz [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1282/18, ze skarg C. F., [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. oraz [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, uchylił wskazany wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargi. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
2. 2. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., powołując się na art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 38 oraz art. 39 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1731 ze zm.) ustalił na wniosek [...] S.A. w W. lokalizację inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. polegającej na budowie gazociągu S. – K. – O. wraz z niezbędną do jego obsługi infrastrukturą.
3. 3. Odwołania od tej decyzji wnieśli m.in. C. F., M. i J. F., [...] Sp. z o.o. w K. oraz [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K.
4. 4. [...] Sp. z o.o. w K. w odwołaniu twierdziła, że istnieje możliwość poprowadzenia gazociągu przez nieruchomości odwołującej się w taki sposób, aby własność tych nieruchomości została ograniczona w mniejszym stopniu. W szczególności twierdziła, że gazociąg można poprowadzić po krawędziach działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] zamiast przez działki nr [...],[...] i [...].
5. 5. [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. w odwołaniu twierdziła, że przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jej własność – działki nr [...] – na lokalizację zespołu zaworowo-upustowego, umieszczonego pośrodku tej nieruchomości, uniemożliwia jakiekolwiek racjonalne wykorzystanie pozostałych, niewywłaszczonych jej części. W związku z tym wniosła, aby ten obiekt budowlany zlokalizować na innych wskazanych przez nią nieruchomościach, stanowiących własność innych podmiotów, zaś gazociąg zlokalizować możliwie najbliżej południowej granicy działki nr [...]. Ponadto zarzucono, że w decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. określono niejasno i nieprecyzyjnie zakres strefy, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
6. 6. C. F. w odwołaniu twierdził, że nie zgadza się na przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość stanowiącą jego własność i zaproponował jego przeprowadzenie przez nieruchomości stanowiące własność innych podmiotów. Podnosił, że z uwagi na związane z gazociągiem niebezpieczeństwo zmniejszy się wartość jego nieruchomości oraz zostanie ograniczone prawo rozporządzania rzeczą. Twierdził, że ustalając lokalizację gazociągu nie uwzględniono ustaleń obowiązującego planu miejscowego.
7. 7. M. i J. F. zarzucili naruszenie przepisów postępowania i obowiązującego planu miejscowego. Twierdzili, że nie otrzymali słusznego odszkodowania oraz wskazywali na szereg uciążliwości wynikających z budowy i funkcjonowania gazociągu.
8. 8. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2018 r., po rozpoznaniu wniesionych odwołań, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. w części i w tym zakresie orzekł co do istoty oraz utrzymał tę decyzję w mocy w pozostałej części, przy czym zmiana decyzji organu administracji pierwszej instancji nie wynikała z uwzględnienia odwołań [...] Sp. z o.o. w K., [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K., C. F. oraz M. i J. F.
9. 9. W odniesieniu do zawartego w odwołaniu [...] Sp. z o.o. w K. żądania zmiany lokalizacji gazociągu organ odwoławczy wskazał, że lokalizacja przyjęta przez organ administracji wynika z obowiązujących przepisów oraz istniejącej infrastruktury podziemnej i nadziemnej, przy czym konkretnie wskazano na linię elektroenergetyczną. Odwołując się do wyjaśnień inwestora stwierdzono, że przebieg gazociągu na działce nr [...], w szczególności jego odejście na północ, jest konsekwencją istnienia węzła drogowego na drodze ekspresowej [...]. Stwierdzono też, że zachowano wynikającą z art. 43 ustawy o drogach publicznych na terenach zabudowanych odległość 20 m od drogi ekspresowej oraz wynikającą z § 17 ust. 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie odległość od linii elektroenergetycznej. Podano, że ominięto zabudowania przy ul. [...] oraz że na działce nr [...] przeprowadzono gazociąg możliwie najbliżej granicy zachodniej, zaś w południowej części nieruchomości zlokalizowano go w odległości 6 m od istniejącego gazociągu i w jego strefie kontrolowanej, co powoduje, że nie powstają nowe ograniczenia.
10. 10. Odnosząc się do odwołania [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. organ odwoławczy stwierdził, powołując się na wyjaśnienia inwestora, że lokalizacja zespołu zaworowo-upustowego na działce nr [...] została zdeterminowana przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie oraz odległościami od drogi ekspresowej, linii elektroenergetycznej i uzbrojenia terenu. Ponadto wskazano, że wzięto pod uwagę to, że w tym rejonie istnieje już zespół zaworowo-upustowy, z którym projektowany zespół będzie połączony.
11. 11. [...] Sp. z o.o. w K. w skardze na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r., podnosząc przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 k.c., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., twierdziła, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji niewłaściwie odniósł się do zawartego w odwołaniu żądania zmiany lokalizacji przebiegu gazociągu w granicach nieruchomości skarżącej. W szczególności skarżąca podniosła, że organ administracji swoje stanowisko oparł na wadliwie ustalonym stanie faktycznym. Kwestionowała twierdzenie, że przyjęty przebieg gazociągu jest wynikiem zamiaru ominięcia węzła na drodze ekspresowej [...]. W związku z tym twierdziła, że usytuowanie tego węzła względem gazociągu jest inne niż przyjął organ odwoławczy. Twierdziła też, że po zmianie przebiegu gazociągu zgodnie z jej propozycją nie przebiegałby on w odległości mniejszej niż 20 metrów od krawędzi jezdni drogi ekspresowej oraz nie kolidowałby z linią elektroenergetyczną. W końcu twierdziła, że wbrew temu co przyjął organ administracji, stanowiące własność skarżącej działki nr [...] i nr [...] nie są zabudowane wobec czego nie było konieczne ich ominięcie.
12. 12. [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. w skardze na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. twierdziła, że uwzględniając wywłaszczoną część jej nieruchomości (art. 20 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu) oraz część objętą ograniczeniami wynikającymi z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, jakiekolwiek racjonalne wykorzystanie pozostałej części nieruchomości nie jest możliwe. W związku z tym twierdziła, że wywłaszczeniu powinna podlegać cała nieruchomość. Twierdziła też, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, że było możliwe zlokalizowanie zespołu zaworowo-upustowego na innych nieruchomościach, a także w innym miejscu jej nieruchomości. Wskazując te nieruchomości, twierdziła, że zlokalizowanie na nich zespołu zaworowo-upustowego stanowiłoby mniejsze ich obciążenie niż w przypadku nieruchomości skarżącej. W związku z tym twierdziła, że naruszono zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucja RP). Wskazane okoliczności stanowiły też zdaniem skarżącej naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W końcu twierdziła, że z decyzji nie wynika jednoznacznie zakres terytorialny strefy, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Podniosła, że taki zarzut został zawarty w odwołaniu jednakże organ odwoławczy do niego się nie odniósł.
13. 13. W piśmie procesowym z 14 listopada 2018 r. [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu przez to, że w decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. ustanowiono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości o charakterze czasowym i stałym oraz przez to, że w tej decyzji ustanowiono strefy kontrolowane i strefy zagrożenia wybuchem.
14. 14. C. F. w skardze twierdził, że zlokalizowanie gazociągu na nieruchomości, której jest właścicielem, spowoduje ograniczenie wykonywania prawa własności, zagrożenie wybuchem, spadek wartości nieruchomości oraz utrudnienia w jej zbyciu.
15. 15. Wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi [...] Sp. z o.o. w K. oraz [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K.
16. 16. [...] Sp. z o.o. w K. oraz [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. wniosły od tego wyroku skargi kasacyjne.
17. 17. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 179a p.p.s.a. uchylił wyrok z 19 grudnia 2018 r. uznając, że w sprawie zaszła nieważność postępowania z powodu pozbawienia C. F. możności obrony jego praw (art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
18. 18. Oddalając skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że podniesione w nich zarzuty nie są zasadne.
19. 19. Odnosząc się do skargi [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie naruszono art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż organ administracji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał konkretne okoliczności uzasadniające lokalizację gazociągu na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, w tym to, że "w tym rejonie" znajduje się już zespół zaworowo-upustowy. Sąd pierwszej instancji dodał, "dla wzmocnienia (...) argumentacji", że ustalenie "przebiegu gazociągu co do zasady pozostaje w gestii inwestora", zaś rolą organu administracji jest jedynie sprawdzenie, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z prawem, w szczególności, czy spełnia warunki określone w ustawie o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, według których pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie może być racjonalnie zagospodarowana Sąd pierwszej instancji wskazał na możliwość zastosowania w takim przypadku art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
20. 20. W zakresie, w jakim zarzuty [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. dotyczyły zakresu ograniczeń wynikających z decyzji o lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. oraz dopuszczalności ustanowienia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości o charakterze stałym i czasowym, a także możliwości ustanowienia stref kontrolowanych i zagrożonych wybuchem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu pierwszej instancji z art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji wynikała możliwość ustanowienia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości o charakterze czasowym i stałym. Ograniczenia o charakterze czasowym związane były z budową inwestycji, zaś ograniczenia o charakterze stałym z konserwacją gazociągu i usuwaniem awarii. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżoną decyzją precyzyjnie określono zakres ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości oraz ustanowiono nie cztery, jak zarzucała skarżąca, a jedynie dwie strefy.
21. 21. Odnosząc się do skargi [...] Sp. z o.o. w K. w zakresie zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP Sąd pierwszej instancji uznał, że powołany przepis nie został naruszony, gdyż przewidziano w nim możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, zaś w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie na cel publiczny za odszkodowaniem. Natomiast w rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na cel publiczny a art. 23 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu przewiduje odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.
22. 22. W zakresie zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP podniesionego przez [...] Sp. z o.o. w K. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie uznaje go za zasadny, gdyż "nie dopatrzył się, aby organy rozstrzygające sprawę nie uczyniły zadość zasadzie proporcjonalności, którą winien kierować się organ przy ingerencji w prawo własności (...) [tym] bardziej, że realizacji tej zasady strona upatruje w odmiennym od zawnioskowanego przez inwestora przebiegu gazociągu". W ocenie Sądu pierwszej instancji "(p)rawdą jest, że organ ograniczając prawo własności winien mieć na uwadze aby ta ingerencja pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów. Trzeba jednak, dokonując oceny zadośćuczynienia zasadzie proporcjonalności, uwzględnić specyfikę inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Mając zaś na względzie powyższe, należy przypomnieć, że w wypadku inwestycji liniowych ich przebieg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Ponadto ograniczenia techniczne związane z charakterem projektu gazociągu powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jego przebiegu". Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że "w szczególności projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych, w tym w szczególności z (...) rozporządzenia [Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie]" oraz że "zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Istotne jest zatem przy ocenie zadośćuczynienia zasadzie proporcjonalności, czy organy orzekające w sprawie wyjaśniły przyczyny przyjęcia ustalenia przebiegu inwestycji, uwzględniając postawione przez strony zarzuty". Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie organy administracji wyjaśniły te okoliczności "bowiem wyjaśnienia w zakresie przyczyn, które zadecydowały o przebiegu inwestycji zaakceptowanym zaskarżoną decyzją organ zawarł na stronie 35 (ostatni akapit) i 36 zaskarżonej decyzji". W ocenie Sądu pierwszej instancji "wyjaśnienia te zasługują na uwzględnienie, bowiem wyznaczenie tras gazociągu z uwzględnieniem obowiązujących przepisów odnośnie projektowania takiej inwestycji, z uwzględnieniem już istniejącej infrastruktury podziemnej i naziemnej (linia energetyczna), z uwzględnieniem istniejącego węzła na drodze ekspresowej [...], przepisów o drogach publicznych a konkretnie konieczności zachowania wynikających z nich odległości od drogi ekspresowej, stanowi racjonalne wytłumaczenie powodów przesądzających za zaakceptowaną decyzją lokalizacją inwestycji oraz spełnia określone Konstytucją kryteria proporcjonalności we wprowadzeniu ograniczeń prawa własności". Sąd pierwszej instancji przy tym dodał, że "(a)rgumentacja (...) spółki dotycząca braku potwierdzenia wskazanego uzasadnienia w rzeczywistości, nie zawiera szczegółowego uzasadnienia stanowiska spółki ani dokumentacji je potwierdzającej, co czyni ją gołosłowną".
23. 23. Odnosząc się do argumentu [...] Sp. z o.o. w K. związanego z utratą lub zmniejszeniem wartości nieruchomości skarżącej nieobjętych bezpośrednio decyzją o lokalizacji inwestycji Sąd pierwszej instancji wskazał na możliwość żądania ich wykupu na podstawie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
24. 24. [...] Sp. z o.o. w K. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w której oddalono skargi, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.
25. I. Naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 k.c. poprzez uznanie, że zasada proporcjonalności nie została naruszona mimo ustalenia przebiegu gazociągu w sposób najbardziej uciążliwy dla skarżącej i pomimo możliwości ustalenia jego przebiegu w sposób, który nie powodowałby dla skarżącej szkody znacznych rozmiarów.
26. II. Naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i uznanie, że nie stanowi nierównego traktowania ustalenie przebiegu gazociągu przez nieruchomości stanowiące własność skarżącej w sposób znacznie bardziej uciążliwy niż przez nieruchomości stanowiące własność pozostałych uczestników postępowania.
27. III. Naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie podczas wyrokowania znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w szczególności map, z których wynika możliwość przeprowadzenia gazociągu przez nieruchomości stanowiące własność skarżącej w sposób przez nią zaproponowany oraz sprzeczności uzasadnienia organu administracji ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
28. IV. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję, która została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego polegało na wydaniu decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz na zaniechaniu wnikliwego wyjaśnienia relewantnego stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w szczególności w zakresie ustalenia przeszkód dla przeprowadzenia gazociągu w sposób zgodny z żądaniem skarżącej, uciążliwości gazociągu dla skarżącej oraz optymalnego z punktu widzenia zagospodarowania nieruchomości ustalenia przebiegu gazociągu.
29. 25. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca twierdziła, że Sąd pierwszej instancji pominął jej argumentację wskazującą na naruszenie zasady proporcjonalności. Podniosła, że istnieje możliwość przeprowadzenia gazociągu przez nieruchomości skarżącej w sposób, który będzie w mniejszym stopniu ingerował w prawo własności nieruchomości. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wywodziła, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował znajdujących się w aktach dokumentów, z których miało wynikać, że ustalenia organu administracji nie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, w szczególności w zakresie odległości gazociągu od drogi ekspresowej i węzła drogowego, kolizji z linią energetyczną oraz możliwości ominięcia działek nr [...] i [...]. Wskazane okoliczności, zdaniem skarżącej, nie zostały także właściwie wyjaśnione przez organy administracji, co stanowiło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
30. 26. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia przebiegu gazociągu przez działki nr [...],[...] i [...]. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
31. 27. [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w której oddalono skargi, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.
32. I. Naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej powołany przepis naruszono w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż z uwagi na związanie treścią wniosku o lokalizację inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o odmowie lokalizacji inwestycji nawet wówczas, gdy ewentualna decyzja o lokalizacji inwestycji, poprzez skutki wynikające z art. 20 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, doprowadzi do naruszenia istoty prawa własności nieruchomości, gdyż z powodu niekorzystnego ukształtowania nie będzie możliwe korzystanie z pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca, odwołując się do szeregu orzeczeń sądów i Trybunału Konstytucyjnego, wywodziła, że częściowe wywłaszczenie działki nr [...] doprowadziło do tego, że z pozostałej jej części skarżąca nie może korzystać oraz że tą częścią nie może rozporządzać, co doprowadziło do ograniczenia, które narusza istotę prawa własności.
33. II. Naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej powołany przepis naruszono przez to, że zlokalizowanie zespołu zaworowo-upustowego na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej w większym stopniu ogranicza prawo własności tej nieruchomości niż ograniczone było by prawo własności innych nieruchomości w razie zlokalizowania na nich tego zespołu.
34. III. Naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu przez jego błędną wykładnię. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej powołany przepis naruszono w ten sposób, iż uznano, że daje on podstawę do ustanawiania ograniczeń prawa własności nieruchomości na czas określony. Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że dopiero na skutek nowelizacji ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dokonanej ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1590), która weszła w życie 5 września 2018 r., dodano do art. 24 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu ustęp 1b przewidujący możliwość ustanawiania ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości na czas określony.
35. IV. Naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu przez jego błędną wykładnię. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej powołany przepis naruszono w ten sposób, iż uznano, że daje on możliwość ustanowienia innych ograniczeń prawa własności nieruchomości niż ograniczenia "dla celu budowy oraz konserwacji lub usuwania awarii", w szczególności ograniczenia "w postaci strefy kontrolowanej lub strefy zagrożenia wybuchem".
36. V. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej powołany przepis naruszono w ten sposób, iż zaskarżony wyrok wydano bez zapoznania się z załącznikami do decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem skarżącej gdyby Sąd pierwszej instancji zapoznał się z tym załącznikiem to doszedłby do wniosku, że "niemożliwe jest odszyfrowanie przebiegu strefy w ograniczeniu na cele budowy oraz w ograniczeniu na cele konserwacji i usuwania awarii".
37. VI. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej powołane przepisy naruszono przez to, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę skarżącej, mimo że w zaskarżonej decyzji nie oznaczono jednoznacznie i precyzyjnie nieruchomości, w stosunku do których decyzja ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz mimo że jednoznacznie i precyzyjnie nie określono jakie ograniczenia i w odniesieniu do jakiej części nieruchomości powstają.
38. VII. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej powołane przepisy naruszono przez to, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że w decyzji organu pierwszej instancji ustanowiono strefę kontrolowaną, której ustanowienie nie jest przewidziane w art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Zdaniem skarżącej organ administracji ustalił "strefę dla celów budowy, dla celów konserwacji i usuwania awarii", "strefę kontrolowaną" oraz "strefę zagrożenia wybuchem". W ocenie skarżącej ustanowienie takich stref nie jest przewidziane w art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Ponadto zdaniem skarżącej Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że organ administracji ustanowił jedynie dwie strefy, mianowicie "na czas budowy" oraz "dla celów konserwacji i usuwania awarii".
39. VIII. Naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c oraz art. art. 151 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu pierwszego z powołanych przepisów i zastosowaniu drugiego z powołanych przepisów, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
40. 28. We wnioskach skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
41. 29. M. F. i J. F. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części, w której oddalono skargi, przytoczyli następujące podstawy kasacyjne.
42. I. Naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 k.c. poprzez uznanie, że zasada proporcjonalności nie została naruszona mimo ustalenia przebiegu gazociągu w sposób najbardziej uciążliwy dla "skarżących i innych uczestników postępowania" pomimo możliwości ustalenia jego przebiegu w sposób, który nie powodowałby dla "skarżących i innych uczestników postępowania" szkody znacznych rozmiarów.
43. II. Naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i uznanie, że nie stanowi nierównego traktowania ustalenie przebiegu gazociągu przez nieruchomości stanowiące własność skarżących w sposób znacznie bardziej uciążliwy niż przez nieruchomości stanowiące własność pozostałych uczestników postępowania.
44. III. Naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie podczas wyrokowania znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w szczególności map, z których wynika możliwość przeprowadzenia gazociągu w mniej uciążliwy sposób oraz sprzeczności uzasadnienia organu administracji ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
45. IV. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skarg [...] Sp. z o.o. w K. oraz [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. na decyzję, która została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego polegało na wydaniu decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz na zaniechaniu wnikliwego wyjaśnienia relewantnego stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, w szczególności w zakresie ustalenia przeszkód dla przeprowadzenia gazociągu w sposób zgodny z żądaniem skarżących, uciążliwości gazociągu dla skarżących oraz optymalnego z punktu widzenia zagospodarowania nieruchomości ustalenia przebiegu gazociągu.
46. 30. We wnioskach skargi kasacyjnej M. F. i J. F. zażądali uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
47. 31. Uczestnik postępowania [...] S.A. w W. w odpowiedziach na skargi kasacyjne [...] Sp. z o.o. w K. oraz [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie przed NSA uczestnik postępowania wniósł także o oddalenie skargi kasacyjnej M. F. i J. F.
48. 32. M. F. i J. F. w piśmie z 5 marca 2020 r. zarzucili naruszenie przez Sąd pierwszej instancji bliżej nieokreślonych przepisów postępowania, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
49. 33. Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
50. 34. Podstawy kasacyjne I i II skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. są niezasadne z następujących powodów. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w przypadku ograniczeń prawa własności nieruchomości przysługującego [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. nie doszło ani do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ani do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
51. 35. W zakresie naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) zagadnienie sprowadza się do wyboru nieruchomości stanowiącej własność skarżącej na usytuowanie nie tylko gazociągu, ale także zespołu zaworowo-upustowego. W tym zakresie organ administracji w zaskarżonej decyzji wskazał na istotną cechę nieruchomości stanowiącej własność skarżącej (działkę nr [...]), która uzasadnia umieszczenie zespołu zaworo-upustowego właśnie na tej nieruchomości, a nie na innych nieruchomościach, w tym proponowanych przez skarżącą. Tą cechą jest fakt, że na tej nieruchomości już się znajduje zespół zaworowo-upustowy obsługujący istniejący dotychczas gazociąg. Wskazanej okoliczności faktycznej skarżąca w skardze kasacyjnej nie zakwestionowała. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że skarżąca uważa ją za nieistotną. W tym zakresie skarżąca bowiem stwierdza, że "(k)westia przeniesienia ZZU [zespołu zaworowo-upustowego] poza nieruchomość (...) [skarżącej] była podnoszona m.in. w odwołaniu (...), przy czym w żaden sposób nie odniesiono się do tej kwestii poza lakonicznym sformułowaniem inwestora przyjętym w zasadzie dosłownie przez organy administracji, że istniejący już na nieruchomości zespół zaworowo-upustowy wskazuje na lokalizacje nowego zespołu, przy czym w żaden sposób nie wykazano, aby było to konieczne lub potrzebne, ani jakimi okolicznościami podyktowane". W ocenie NSA istnienie już na dotychczasowym gazociągu zespołu zaworowo-upustowego jest istotną okolicznością uzasadniającą zlokalizowanie na tej samej nieruchomości nowego zespołu zaworowo-upustowego. Właśnie w kontekście zasady równości oraz także zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) niezasadnym byłoby umieszczanie takiego urządzenia na nieruchomości, na której dotychczas nie było ono zlokalizowane.
52. 36. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w kontekście ograniczenia prawa własności prowadzącego do naruszenia istoty prawa własności wskazać należy, że decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W przepisie tym stanowi się, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego powoduje wywłaszczenie oraz ograniczenie prawa własności nieruchomości (art. 20 ust. 3 oraz art. 24 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu). W obu przypadkach podmiotowi, którego prawo zostało wywłaszczone lub ograniczone służy odszkodowanie. Ponadto z art. 30 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu wynika, że do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego stosuje się art. 113 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. W końcu z art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu wynika, że w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stosuje się odpowiednio m.in. art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Przytoczone przepisy wskazują, że w przypadku wywłaszczenia oraz ograniczenia prawa własności nieruchomości wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego kwestia naruszenia istoty prawa własności jest rozwiązywana poprzez przyznanie odszkodowania i możliwość żądania wykupu całej nieruchomości. W przypadku wywłaszczenia prawa własności nieruchomości zawsze dochodzi do naruszenia istoty prawa własności, co jest jednakże rekompensowane słusznym odszkodowaniem. Ponadto naruszenie istoty prawa własności w odniesieniu do niewywłaszczonej części nieruchomości jest rekompensowane możliwością żądania wykupu także tej części nieruchomości. Z kolei w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ewentualne ograniczenia idące tak daleko, że godzą w istotę prawa własności są również rekompensowane poprzez możliwość żądania wykupu nieruchomości. W ocenie NSA w tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, aby w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
53. 37. III podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. jest niezasadna z następujących powodów. W art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2302 ze zm.) stanowiono, że w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z powołanego przepisu wynikało, że przewidziane w nim ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na zezwoleniu na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Takie zezwolenie w czasie podjęcia zaskarżonej decyzji było bezterminowe w tym znaczeniu, że nie można było określić okresu, w którym własność nieruchomości będzie ograniczona w ten sposób, że jej właściciel będzie zobowiązany znosić cudze działanie polegające na zainstalowaniu określonych urządzeń i ich utrzymywaniu. Dodanie ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz niektórych innych ustaw ustępu 1b o treści "(n)a wniosek inwestora ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić na czas określony" oznaczało, że wskazane zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu urządzeń może nastąpić na czas określony w tym znaczeniu, że można określić czas, przez który własność nieruchomości będzie ograniczona w ten sposób, że jej właściciel będzie zobowiązany znosić cudze działanie polegające na zainstalowaniu określonych urządzeń i ich utrzymywaniu. Art. 24 ust. 1b ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu dotyczy więc ograniczenia prawa własności jako całościowej ujętej instytucji prawnej, a nie pewnego jego wycinka polegającego na tym, że w ramach tych ograniczeń prawa własności, a więc uprawnień podmiotu mogącego korzystać z cudzej nieruchomości, mieści się także prawo wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na niej budowy określonych urządzeń. Takie prawo, jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, ma zawsze charakter czasowy, to znaczy czas jego trwania jest wyznaczony czasem budowy. To prawo ma tak rozumiany charakter czasowy w odróżnieniu od prawa do wejścia na teren nieruchomości w celu prowadzenia prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii. To prawo trwa tak długo, jak istnieją na nieruchomości urządzenia wymagające konserwacji i napraw. W zaskarżonej decyzji pod pojęciem "ograniczenie czasowe" należy rozumieć prawo do wejścia na teren nieruchomości na czas budowy. Takie rozstrzygnięcie w decyzji o lokalizacji ustalenia lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego było dopuszczalne także przed nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. Co więcej, nowelizacja polegająca na dodaniu do art. 24 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu ustępu 1b nie dotyczyła tego uprawnienia.
54. 38. IV podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. jest niezasadna z powodów wskazanych w niniejszym punkcie uzasadnienia oraz w punktach 39 i 40. Decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. została sformułowana w sposób, który może wywoływać nieporozumienia, co do ustanowionych nią ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości. W punkcie VIII tej decyzji, zatytułowanym "Oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy gazowej", stwierdzono, że "w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii po zakończeniu budowy oraz na potrzeby ustanowienia strefy kontrolowanej gazociągu oraz strefy zagrożenia wybuchem (...) [ogranicza się] sposób korzystania z niżej wymienionych nieruchomości w następujący sposób: 1. Ograniczenie czasowe - teren pasa montażowego oznaczony w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji linią ciągłą koloru niebieskiego, 2. Ograniczenie stałe - pas strefy kontrolowanej oznaczony w załączniku nr 1 do niniejszej decyzji linią przerywaną koloru czerwonego". Dalej stwierdza się, że strefa ta będzie obowiązywać także "po wybudowaniu gazociągu i w jej obrębie" oraz że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 640) nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W następującej po tym stwierdzeniu tabeli wymieniono działki, których wskazany punkt decyzji dotyczy, przy czym w tabeli tej w odniesieniu do każdej z działek wskazano jej powierzchnię "ograniczenia w sposobie korzystania w celu zapewnienia prawa wejścia na czas budowy" oraz powierzchnię "ograniczenia w sposobie korzystania w celu zapewnienia prawa wejścia na czas konserwacji lub usuwania awarii". W załączniku nr 1 do decyzji ciągła linia niebieska jest zdefiniowana w legendzie jako "(l)inie określające obszar zapewniający prawo wejścia na teren nieruchomości w celu przeprowadzenia na nim budowy inwestycji, a także prac związanych z konserwacją i usuwaniem awarii (ograniczenie nieruchomości w sposobie korzystania)".
55. 39. Decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nie ustanowiono strefy kontrolowanej. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości w związku z usytuowaniem na niej gazociągu wynikają z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. W tym rozporządzeniu zdefiniowano strefę kontrolowaną (§ 2 pkt 30) oraz określono jej zakres, który zależy od ciśnienia roboczego (§ 10 pkt 6). Także z powołanego rozporządzenia wynikają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości w strefie kontrolowanej (§ 10 ust. 3 i 4). Podobnie strefa zagrożenia wybuchem jest pojęciem stosowanym w powołanym rozporządzeniu, np. § 40, § 62, § 63 i § 72, z istnieniem której wiążą się określone ograniczenia. W ocenie NSA, jakkolwiek z przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu nie wynika, aby w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego można było wskazywać strefy kontrolowane lub strefy zagrożenia wybuchem, nie jest istotnym naruszeniem prawa odwołanie się w takiej decyzji do tych stref. Strefa kontrolowana oraz strefy zagrożenia wybuchem są pochodną istnienia gazociągu i ograniczenia z nimi związane wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, a nie z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego.
56. 40. W ocenie NSA zachodzi sprzeczność pomiędzy decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. w zakresie określonego w jej punkcie VIII "ograniczenia czasowego", a definicją tego ograniczenia wynikającą z legendy zawartej w załączniku nr 1 do wspomnianej decyzji. Zakres znaczenia ciągłej niebieskiej linii opisany w legendzie obejmuje ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na czas budowy oraz w celu konserwacji i usuwania awarii. W związku z tym nie jest to tylko ograniczenie czasowe (na czas budowy), ale także ograniczenie stałe, mianowicie w celu konserwacji i usuwania awarii. To uchybienie nie ma jednakże istotnego znaczenia. W ocenie NSA ważne jest, że z załącznika nr 1 do decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. wynika gdzie ma być zlokalizowany gazociąg oraz jaki jest zakres terytorialny ograniczenia wynikającego z art. 24 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Zakres ten określa ciągła niebieska linia. Dodać należy, że z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu powinna zawierać oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których ta decyzja ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. Nie jest więc konieczne wydzielanie części nieruchomości, na której ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy budowy gazociągu i części, gdzie to ograniczenie dotyczy konserwacji i usuwania awarii. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. złożoną przez inwestora, takie części wydzielono, przy czym część nieruchomości, na której ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma służyć konserwacji i usuwaniu awarii jest równoznaczne ze strefą kontrolowaną. Z tego powodu, jak wyjaśniono w tej odpowiedzi na skargę kasacyjną, w tabeli zawartej w punkcie VIII decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. wskazano różne powierzchnie części nieruchomości, gdzie sposób korzystania z nieruchomości jest ograniczony w celu budowy gazociągu oraz w celu jego konserwacji i usuwania awarii. Wyjaśniono też, że w celu budowy gazociągu konieczne jest zajęcie większej powierzchni nieruchomości, niż w celu jego konserwacji i usuwania awarii. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę wskazane wyjaśnienia nie mają istotnego znaczenia, gdyż jak już powiedziano, z przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu nie wynika obowiązek określenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego zakresów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z wyróżnieniem ograniczenia związanego z budową gazociągu oraz ograniczenia związanego z jego konserwacją i usuwaniem awarii. Z art. 10 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy wynika, że wystarczające jest określenie nieruchomości (jej części) w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, czyli nieruchomości, których sposób korzystania będzie ograniczony przez udzielenie zezwolenia zarówno na wybudowanie określonego urządzenia, jak i jego konserwowanie i usuwanie awarii.
57. 41. Stanowisko NSA rozpoznającego sprawę zawarte w punkcie 40 uzasadnienia przesądza o niezasadności podstaw kasacyjnych V i VI skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K.
58. 42. Stanowisko NSA rozpoznającego sprawę zawarte w punkcie 39 uzasadnienia przesądza o niezasadności VII podstawy kasacyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K.
59. 43. VIII podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. jest niezasadna, gdyż w istocie nawiązuje ona do wszystkich poprzednich podstaw kasacyjnych, które NSA uznał za niezasadne.
60. 44. I podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej M. F. i J. F. jest niezasadna, gdyż podnosząc zarzut naruszenia zasady proporcjonalności w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. nie przedstawiono możliwego zlokalizowania gazociągu w sposób, który by w mniejszym stopniu ingerował w prawo własności skarżących. Skarżący ograniczyli się do niepopartego żadnymi konkretnymi okolicznościami stwierdzenia, że było możliwe zlokalizowanie gazociągu inaczej niż przyjęto to w zaskarżonej decyzji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, będący źródłem zasady proporcjonalności, stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie ulega wątpliwości, że budowa terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. oraz inwestycji towarzyszących tej inwestycji ma znaczenie dla bezpieczeństwa państwa. Wobec tego związane z budową terminalu i inwestycji towarzyszących ograniczenia prawa własności są co do zasady dopuszczalne. Podważenie ograniczenia prawa własności w celu realizacji tej inwestycji wymagałoby wykazania, że nie jest ono konieczne dla realizacji tego celu. Jest przy tym oczywiste, że nie wystarczy stwierdzenie, iż gazociąg mógłby być zlokalizowany na innej nieruchomości. Konieczne jest porównanie możliwych wariantów lokalizacji z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności. Nieprzedstawienie żadnego innego wariantu zlokalizowania inwestycji uniemożliwia zakwestionowanie konieczności jej zrealizowania zgodnie z zaskarżoną decyzją. Chodzi przy tym o przedstawienie innego wariantu zlokalizowania gazociągu tak, aby nie był on zlokalizowany na nieruchomościach stanowiących własność skarżących M. F. i J. F. Nie jest więc istotne podnoszenie przez wskazanych skarżących, że [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. oraz [...] Sp. z o.o. w K. przedstawiły propozycje innego zlokalizowania gazociągu, które nie zostały wystarczająco rozważone. Z uwagi na liniowy charakter inwestycji, jaką jest budowa gazociągu, możliwa korekta jego lokalizacji w odniesieniu do niektórych nieruchomości nie oznacza, że podobna możliwość odnosi się do wszystkich innych nieruchomości przeznaczonych na jego lokalizację.
61. 45. Z podobnych przyczyn niezasadna jest II podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej M. F. i J. F. Ta podstawa kasacyjna sprowadza się do zarzutu naruszenia zasady równości, przez to, że jakoby było możliwe zlokalizowanie gazociągu na nieruchomościach innych podmiotów w sposób mniej uciążliwy niż ma to miejsce w przypadku zlokalizowania go na nieruchomości skarżących M. F. i J. F. Jednakże w skardze kasacyjnej nie przedstawia się żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby wskazywać na to, że rzeczywiście lokalizacja gazociągu w innym miejscu byłaby mniej uciążliwa dla właścicieli tych innych nieruchomości. Przy czym podobnie jak poprzednio należy zauważyć, że w celu przekonującego uzasadnienia naruszenia zasady równości należałoby porównać sytuację prawną i faktyczną skarżących kasacyjnie M. F. i J. F. z sytuacją prawną i faktyczną innych podmiotów. Tymczasem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odnoszą się do sytuacji prawnej [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. oraz [...] Sp. z o.o. w K.
62. 46. III podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej M. F. i J. F. sprowadza się do twierdzenia, że pominięto jakieś istotne dokumenty, w szczególności mapy, ale jednocześnie nie wskazuje się tych dokumentów. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut ten w istocie dotyczy ustaleń odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność [...] Sp. z o.o. w K. W związku z tym należy powtórzyć, że okoliczności dotyczące jednej nieruchomości przeznaczonej na lokalizację gazociągu nie muszą mieć istotnego znaczenia w odniesieniu do lokalizacji gazociągu na innej nieruchomości. W tej sytuacji wskazana podstawa kasacyjna jest niezasadna.
63. 47. IV podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej M. F. i J. F., jak wynika z petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia, dotyczy okoliczności powiązanych z nieruchomościami [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. oraz [...] Sp. z o.o. w K. Nie może zatem ona mieć znaczenia przy ocenie zgodności z prawem decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżących M. F. i J. F.
64. 48. Pismo procesowe skarżących M. F. i J. F. z 5 marca 2020 r. nie ma istotnego znaczenia. Po pierwsze, jest ono w dużym stopniu niezrozumiałe. Po drugie, wynika z niego, że w części dotyczy ono innej sprawy z udziałem skarżących M. F. i J. F., mianowicie sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 3262/18. Po trzecie, z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), wynika, że po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalne przytaczanie nowych podstaw kasacyjnych.
65. 49. Skarga kasacyjna [...] Sp. z o.o. w K. jest zasadna. W ocenie NSA zasadne są podstawy kasacyjne I, III i IV.
66. 50. Skarżąca [...] Sp. z o.o. w K. w toku postępowania konsekwentnie proponowała, aby gazociąg zlokalizować na nieruchomościach stanowiących jej własność, ale w innym miejscu niż przewidziano to w decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. Twierdziła przy tym, że uwzględnienie jej propozycji spowoduje obciążenie jej prawa własności w mniejszym zakresie niż w przypadku zlokalizowania gazociągu tak, jak przewidziano to w decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. Jednocześnie podważała okoliczności faktyczne, które w ocenie organu administracji uzasadniają zlokalizowanie gazociągu w sposób przyjęty w decyzji i sprzeciwiają się uwzględnieniu propozycji skarżącej.
67. 51. Uwzględniając tak opisaną istotę sprawy w zakresie, w jakim dotyczy ona [...] Sp. z o.o. w K., NSA stwierdza, że zasadne są przede wszystkim III i IV podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wskazał, na jakich dowodach oparł się dokonując istotnych w sprawie ustaleń faktycznych, w szczególności faktów, które w jego ocenie uzasadniały zlokalizowanie gazociągu na nieruchomościach skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji. Chodzi przede wszystkim o usytuowanie gazociągu w odniesieniu do linii elektroenergetycznej, drogi ekspresowej [...] oraz węzła drogowego na tej drodze, a także konieczności ominięcia zabudowań. Istotne jest przy tym, że twierdzenia skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. odnośnie tego, że ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny nie jest zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, nie są gołosłowne, lecz zostały wsparte odwołaniem się do konkretnych dokumentów. W tym zakresie NSA nie podziela odmiennej oceny stanowiska skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. oraz organu odwoławczego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji (punkt 22 uzasadnienia). Wystarczy wskazać na załączone do odwołania skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. dokumenty. W tej sytuacji nie sposób odmówić racji zarzutowi naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i tym samym zarzutowi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami postępowania, a także art. 133 § 1 p.p.s.a. NSA zaznacza, że nie przesądza, jaki w istocie jest stan faktyczny sprawy w zakresie, w jakim dotyczy to skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. W ocenie NSA organ odwoławczy powinien ponownie w tym zakresie wyjaśnić stan faktyczny i przede wszystkim wskazać, na czym opiera konkretne istotne ustalenia faktyczne.
68. 52. Zakładając jednak, że stan faktyczny sprawy w zakresie, w jakim to dotyczy skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. jest taki, jak twierdzi ta skarżąca, to doszłoby do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Okazałoby się bowiem, że bez uszczerbku dla potrzeby realizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego, która w ocenie NSA służby zapewnieniu bezpieczeństwa państwa, inwestycja mogłaby być zlokalizowana w sposób, który w mniejszym zakresie naruszałby prawo własności nieruchomości skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. Okoliczność ta przesądza po pierwsze, o tym, że wadliwie wyjaśnione przez organ odwoławczy okoliczności faktyczne są istotne dla wyniku sprawy, po drugie, o tym, że zachodzi potencjalne naruszenie zasady proporcjonalności. W tym zakresie, w ocenie NSA, zasadna jest I podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K.
69. 53. Jeżeli chodzi o II podstawę kasacyjną skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. to w ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie sposób uznać, że doszło do naruszenia zasady równości przez to, że prawo własności nieruchomości skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. zostało ograniczone w większym rozmiarze niż prawo własności innych uczestników postępowania, gdy brak ustaleń odnośnie do ograniczenia prawa własności nieruchomości tych innych uczestników postępowania. Chodzi o to, że zarzut naruszenia zasady równości musi się wiązać z porównaniem sytuacji prawnej i faktycznej co najmniej dwóch podmiotów, zaś skarżąca [...] Sp. z o.o. w K. nie przedstawia sytuacji tych innych, porównywalnych podmiotów. Z tych względów wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna.
70. 54. Uwzględniając punkty 50, 51 i 52 uzasadnienia NSA doszedł do wniosku, że w zakresie, w jakim dotyczy to skarżącej [...] Sp. z o.o. w K., istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co wobec zasadności niektórych podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej tej skarżącej uzasadnia, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu drugiej instancji w części dotyczącej tej skarżącej.
71. 55. Uchylając w części zaskarżoną decyzję NSA miał na uwadze wyjaśnienia pełnomocnika inwestora złożone na rozprawie przed NSA, z których wynika, że budowa inwestycji, której dotyczy sprawa, nie została jeszcze rozpoczęta. W związku z tym uchyleniu zaskarżonej decyzji w części nie stał na przeszkodzie art. 36 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu.
72. 56. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku, którym oddalono skargę tej skarżącej, oraz wobec uwzględnienia jej skargi, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania za obie instancje.
73. 57. Uwzględniając punkty 34 - 48 uzasadnienia NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A. w K. oraz M. F. i J. F.