Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Go 203/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] "[...]" w G. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego i obiektu parkingowego przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], dz. nr [...] i [...], obręb nr [...] w G., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] "[...]" w G., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa (co stanowiło zarzut przed sądem I instancji), polegającego na tym, że
- – [...] Konserwator Zabytków w Z. postanowieniem z [...] października 2018 r. wznowił (na wniosek skarżącej) postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z [...] maja 2018 r. w sprawie dotyczącej udzielenia firmie [...] S.A. zezwolenia na usunięcie 6 drzew z gatunku głóg (w związku z czym organ uznał, że [...] jest stroną), a ponadto pismem z [...] listopada 2018 r. zawiadomił [...] jako stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz pouczył o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i żąda,
- – po czym decyzją z [...] grudnia 2018 r. [...] Konserwator Zabytków odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2018 r. z przyczyn formalnych, tj. z uwagi na to, że [...] nie jest stroną, czym naruszył prawo strony do wzięcia udziału w sprawie (co stanowiło zarzut przed sądem I instancji), a wskutek czego decyzja Starosty K. (utrzymana przez Wojewodę [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mogła być wydana,
- b) naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia, wskutek zaniechania wzięcia pod uwagę przez sąd I instancji, że Starosta K.wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w ślad za nim Wojewoda [...]) nie odnieśli się w rozstrzygnięciu sprawy w sposób kompleksowy do poprzednich rozstrzygnięć Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z., podjętych w celu zapewnienia konieczności zachowania ścisłej ochrony konserwatorskiej nad terenem objętym inwestycją (co stanowiło zarzut przed Sądem I instancji), a mianowicie:
- 1) Minister Kultury w postanowieniu z [...] grudnia 2003 r. (L.dz. [...]) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2003 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw i LPG ze sklepem i myjnią,
- 2) Minister Kultury w decyzji z [...] kwietnia 2004 r. (l.dz. [...]) stwierdził nieważność postanowienia nr [...] [...] Konserwatora Zabytków w Z. z [...] października 2002 r., l.dz. [...] (K), uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, myjni i budynku stacyjnego na terenie działek nr [...] i [...],
- 3) Wojewódzki Konserwator Zabytków w Z. w postanowieniu z [...] maja 2005 r., [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw ze sklepem (a następnie Minister Kultury w postanowieniu z [...] października 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z [...] maja 2005 r., [...]),
- 4) Minister Kultury uprzednio nie wyraził zgody na wybudowanie budynku Netto bis o funkcjach galerii handlowej w miejscu objętym inwestycją. Skarżąca kasacyjnie nie posiada odpisu decyzji Ministra Kultury, jednakże przesyła w załączeniu uprzednio złożony graficzny projekt inwestycji [...] (odpis decyzji zapewne znajduje się w aktach sprawy Konserwatora Zabytków). Reasumując, skoro uprzednio Minister Kultury nie wyraził zgody na inwestycję – budowę budynku handlowego, to tym bardziej nie wyraziłby zgody na budowę galerii handlowej, a w tym na wycięcie drzew pod galerię.
W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że jeżeli konserwator zabytków stoi na stanowisku, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony, to nie powinien wydawać uprzednio postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie przysługuje jej status uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej budowy przedmiotowego budynku handlowo-usługowego i obiektu parkingowego, a więc jej pominięcie prowadzi do wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego mimo prowadzonego (i zakończonego) postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2018 r. udzielającej inwestorowi zezwolenia na usunięcie sześciu drzew z gatunku głóg.
Przede wszystkim, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2 687 274).
Jak wynika z akt administracyjnych, teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] i [...], co oznacza, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzenie robót budowlanych na tym obszarze wymagało uzyskania pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Decyzją z [...] listopada 2018 r. organ ten udzielił pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku handlowo-usługowego oraz obiektu parkingowego w G. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności i jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, wszczęcie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem była ww. decyzja, nie stanowiło przeszkody dla uwzględnienia w niniejszym postępowaniu zawartego w niej stanowiska organu.
Ponadto, decyzją z [...] maja 2018 r., do której odnosi się wprost pierwszy zarzut skargi kasacyjnej, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraził zgodę na wycięcie drzew na działce ewid. nr [...]. Wobec tej decyzji toczyło się postępowanie wznowieniowe, które nie doprowadziło do jej usunięcie z obrotu prawnego, ponieważ decyzją z [...] grudnia 2018 r. organ ten odmówił jej uchylenia.
Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia (także na wezwanie organu), a projekt budowlany był zgodny ze wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego przepisami. Subiektywna ocena skarżącej kasacyjnie, że którekolwiek z niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę rozstrzygnięć jest niezgodne z przepisami prawa (nawet mimo zakończonej kontroli w trybie nadzwyczajnym), nie może prowadzić do podważenia zgodnej z prawem decyzji.
W odniesieniu, natomiast, do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że jest on niezrozumiały. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a więc nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I FSK 1403/19, LEX nr 3010157). Posługując się pojęciem "granic sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 712/17, LEX nr 2641642).
W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego i obiektu parkingowego przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], dz. nr [...] i [...], obręb nr [...] w G., a więc to rozstrzygnięcie (w zakresie podmiotu, przedmiotu oraz podstawy prawnej i faktycznej) zakreśliło granice przeprowadzanego postępowania sądowego. Wskazane w skardze kasacyjnej decyzje, dotyczące np. inwestycji polegającej na budowie stacji paliw, myjni i budynku stacyjnego, nie były przedmiotem kontroli ani też nie mieściły się w granicach sprawy, zainicjowanej skargą skarżącej kasacyjnie, a więc nie mogły zostać wzięte pod uwagę przez sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.