Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009r. sygn.akt IV SA/Po 647/09 oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. wydaną na podstawie art.138 § 2 kpa w zw. z art. 15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz.993 ze zm.) Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] o wymeldowaniu E. P. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w Poznaniu.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że J. P. wystąpił do organu I instancji o wymeldowanie stryja E. P. podając, że od sierpnia 2007r. nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowców przy ul. [...] w Poznaniu, a członkiem Polskiego Związku Działkowców i użytkownikiem działki nr 66 jest J. P. na podstawie uchwały Zarządu nr [...] z dnia [...] marca 1990r., po uprzednim zrzeczeniu się praw członkowskich przez Irenę P.. Budynek składa się z dwóch odrębnych lokali jeden z nich zajmuje J. P. z rodziną, a drugi zajmował E. P.. W trakcie postępowania organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalił, że E. P. opuścił miejsce stałego zameldowania, jednak mimo przeprowadzenia szeregu dowodów nie ustalił aktualnego miejsca pobytu E. P., stąd zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i decyzja organu I instancji zostały przesłane na adres stałego zameldowania.
W odwołaniu od decyzji E. P. podniósł, że działka została przepisana na J. P. za pomocą czynu przestępczego mimo, że na niej zamieszkiwał. Podał, że w lokalu tym przebywa co najmniej 3 dni w tygodniu, równocześnie podał, że nie mógł przebywać pod spornym adresem, albowiem J. P. pozbawił go dostępu do toalety. Podniósł również, że przyjaźni się z L. B., który jest rodziną zastępczą jego córki i często u niego przebywa w K. ul. [...].
Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] o wymeldowaniu E. P. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w Poznaniu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że odwołujący się dobrowolnie opuścił miejsce pobytu stałego z zamiarem przebywania w innym miejscu, jak również fakt, że odwołujący się jako strona postępowania nie brał w nim udziału.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył J. P. zarzucając: naruszenie przepisów prawa materialnego tj art.15 ust.1 i 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, że wymeldowanie E. P. nie spełniało ustawowych przesłanek, a także naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności art.28 i art.44 kpa poprzez przyjęcie, że E. P. nie ze swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, wszelkie doręczenia korespondencji nastąpiło zgodnie z art.44 kpa. Skarżący wskazał również, że podnoszone przez E. P. zarzuty dotyczące okoliczności przepisania działki przez Irenę P. na J. P. są niezasadne, na co wskazuje treść wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 18 marca 2009r. – sygn.akt XII C 1832/07.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, ze skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Bezspornym w sprawie jest, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego E. P. zameldowany był pod adresem przy ul. [...] w Poznaniu na pobyt stały. Podstawę materialnoprawną wymeldowania E. P. przez organ I instancji z pobytu stałego stanowił art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U z 2006r. Nr 139, poz.993 ze zm.) zgodnie z którym organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego tj art.15 ust.1 i 2 ustawy o ewidencji ludności w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r.. jest nie trafny, albowiem ani Prezydent, ani Wojewoda w zaskarżonej decyzji, nie przywoływali art.15 ust.2 w brzmieniu sprzed nowelizacji i nie dokonywali aktu subsumcji w oparciu o dawną normę. "Niemożność ustalenia miejsca pobytu" nie została wskazana przez Wojewodę jako okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd podkreślił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, bez aktywnego udziału E. P., mimo podjętych starań o powiadomieniu Go o wszczętym postępowaniu, nie sposób było jednoznacznie ustalić istnienie zamiaru trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego pobytu. Ponadto mając na uwadze, że E. P. dopiero w postępowaniu odwoławczym podjął obronę, podniósł okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zgłosił wnioski dowodowe, Wojewoda słusznie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części w rozumieniu art.138 § 2 kpa Sąd wskazał, że obowiązkiem organu I instancji jest wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich okoliczności sprawy tak aby można było ustalić istnienie bądź nie zamiaru trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego pobytu.
W aktach sprawy znajdują się nowe dowody, uzyskane już po decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2009r., które wymagają oceny zgodnie z zasadą wyrażoną w art.80 kpa, po przeprowadzeniu wszystkich koniecznych dowodów zgodnie z art.7 i art.77 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Od powyższego wyroku J. P. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucając:
1)naruszenie przepisów prawa materialnego a w szczególności ar.15 ust.1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że wymeldowanie z pobytu stałego E. P. nie spełniało ustawowych przesłanek zawartych w tym przepisie,
2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności art.28 kpa oraz art.44 kpa poprzez stwierdzenie, że E. P. nie ze swej winy nie brał udziału w postępowaniu o wymeldowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie na rzecz skarżącego od przeciwnika skargi zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania. Natomiast przed 2004r w art.15 ust.2 ustawy istniał zapis o wydawaniu decyzji o wymeldowaniu w stosunku do osoby, która bez wymeldowania opuściła miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca pobytu nie można ustalić. Wskazując na treść powyższych przepisów skarżący podnosi, że aktualnie ustawodawca postawił akcent na konieczność ustalenia faktu opuszczenia miejsca pobytu stałego i nie dopełnienia obowiązku wymeldowania.
Natomiast niemożność ustalenia miejsca aktualnego pobytu nie jest kwestią kluczową do wymeldowania, podobnie jak brak uprawnień do lokalu osoby go opuszczającej. Zdaniem skarżącego zarzut podniesiony w uzasadnieniu decyzji Wojewody i uznany za słuszny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jakoby organ I instancji nie udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, że E. P. opuścił dobrowolnie miejsce stałego pobytu jest chybiony. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ zasięgnął wszelkich niezbędnych informacji we wszystkich możliwych instytucjach, prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe. Dlatego tez niewłaściwym i sprzecznym z zebranym w sprawie materiałem było danie wiary E. P., że często przebywa i nocuje w lokalu przy ul. [...] w Poznaniu. Podnosi, że E. P. nadal nie przebywa i nie nocuje w tym lokalu, a lokal ten ulega systematycznemu niszczeniu i dewastacji.
Skarżący podniósł również, że nie branie udziału w sprawie o wymeldowanie przez samego E. P., było jego wyborem i ryzyko tego faktu może obciążać tylko jego samego. Doręczanie korespondencji dla E. P. nastąpiło bowiem zgodnie z wymogami określonymi w art.44 kpa. Ponadto E. P. został skazany wyrokiem Sądu rejonowego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2007r. sygn. [...] za przestępstwo groźby karalnej kierowanej m.in. pod adresem J. P.. Dlatego też decyzja Prezydenta Miasta Poznania o wymeldowaniu E. P. z dnia 12 lutego 2009r. jest zgodna z art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i jako taka winna zostać utrzymana w obrocie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art.183 § 2 p.p.s.a..
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, należy stwierdzić brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a.. Modelowo zatem sformułowane podstawy skargi kasacyjnej na podstawie art.174 p.p.s.a. powinny być zatem oparte nie tylko o zarzut naruszenia przepisów stosowanych przez organy administracji, ale w powiązaniu z naruszeniem przez Sąd odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Mając jednak uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (s.38 i 39, por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010r., sygn.akt II OSK 762/09).
Jeżeli zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez Sąd I instancji, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sad I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn.akt I FSK 354/09). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego tj. art.28 i art.44 kpa, powinien być zatem w świetle powyższych uwag potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów k.p.a. przez Sąd pierwszej instancji.
W związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art.174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Zarzut ten został sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności art.28 kpa oraz art.44 kpa poprzez stwierdzenie, że E. P. nie ze swej winy nie brał udziału w postępowaniu. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia na czym polegać ma zarzut naruszenia przepisu art.28 kpa, który definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Podobnie co do zarzutu naruszenia art.44 kpa, skarżący w uzasadnieniu skargi nie wskazuje na czym polega naruszenie tego przepisu jedynie stwierdza, że doręczanie korespondencji dla E. P. nastąpiło zgodnie z wymogami określonymi w art.44 kpa.
Z kolei treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kwestionuje dokonaną w decyzji przez organ II instancji ocenę materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji i potrzebę prowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącego organ I instancji w sposób pełny i wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy, a okoliczności podnoszone w odwołaniu E. P. są nieprawdziwe i tendencyjne. Przede wszystkim przypomnieć należy o jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która zawarta jest w art.10 kpa. Prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dotyczy nie tylko postępowania przed organem I instancji, ale także postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych.
W przedmiotowej sprawie E. P. swój czynny udział w sprawie zgłosił na etapie postępowania odwoławczego, okoliczność ta nie pozbawia go możliwości kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, zgłaszania dowodów. Zgodnie z art.78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Z kolei organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art.136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzje. Jednak zakres postępowania dowodowego jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego ma charakter "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych.
Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle wyjaśnione i ustalone w toku postępowania przed organem I instancji (wyrok NSA z 19 stycznia 2010, sygn.akt II OSK 101/09). W takich okolicznościach zasadnym było wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji na podstawie art.138 § 2 kpa, albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Wobec powyższego brak było podstaw prawnych pozwalających na uznanie, że postępowanie przed organem II instancji przeprowadzone było z naruszeniem przepisów kpa., a w konsekwencji nie można postawić Sądowi pierwszej instancji zarzutu dokonania niewłaściwej kontroli. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania są niezasadne.
Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują również naruszenie prawa materialnego tj. art.15 ust.1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że wymeldowanie z pobytu stałego E. P., nie spełniało ustawowych przesłanek zawartych w tym przepisie. Nadto skarżący upatruje naruszenia prawa materialnego polegającego na zastosowaniu art.15 ust.2 w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Zgodnie z art.174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należy stwierdzić, że zarzut ten jest nietrafny, a tym samym kontrola przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji prawidłowa. Organ II instancji w wydanej decyzji, podobnie jak organ I instancji opiera swoje rozstrzygnięcie o treść art. 15 ust.2 ustawy w brzmieniu ustalonym po nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004r., stosuje zatem przepis o następującej treści, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Dla spełnienia hipotezy tej normy konieczne jest dobrowolne opuszczenie miejsca stałego pobytu z zamiarem stałego przebywania pod innym adresem.
Natomiast organy nie opierały rozstrzygnięcia o poprzednią treść przepisu art.15 ust.2 ustawy, tym samym takie przesłanki jak: utrata uprawnień do lokalu, brak możliwości ustalenia nowego miejsca pobytu nie były podstawą podjętych rozstrzygnięć, na co wyraźnie zwraca uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art.15 ust.2 ustawy przez organ II instancji, czyli błąd subsumcji polegający na uznaniu, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie jest zarzutem przedwczesnym. Mając bowiem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna dotyczy wyroku w którym oddalono skargę na decyzję Wojewody uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Poznania i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ustalenia stanu faktycznego w sposób nie budzący wątpliwości, odniesienie się do tego zarzutu nie jest obecnie możliwe. Albowiem ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego polegająca na błędzie subsumcji może być dokonana wyłącznie na podstawie niewadliwie ustalonego stanu faktycznego.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.