Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 4/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 października 2009 r., III SA/Wr 333/09 oddalił skargę M. H. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 kwietnia 2009 r., nr NK.II.0928-17/4/09 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej Rady Miejskiej S.. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

1. a) Wojewoda Dolnośląski zarządzeniem zastępczym z dnia 15 kwietnia 2009 r., nr NK.II.0928-17/4/09, na podstawie art.98a § 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 nr 142, poz.1591 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g.") w związku z art.190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r., nr 159, poz.1547 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "Ordynacja wyborcza") stwierdził wygaśnięcie mandatu M. H. - radnej Rady Miejskiej w S..

Radna pełni funkcję Wiceprezesa Zarządu Stowarzyszenia Św. [...], które między innymi prowadzi działalność medyczną i wykorzystuje do tego celu mienie gminy. Stowarzyszenie wynajmuje od Gminy S. lokal użytkowy usytuowany w S. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 154,9 m2, gdzie prowadzi działalność medyczno-rehabilitacyjną. Organ podkreślił, że stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach (art.34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, Dz.U. z 2001, nr 79, poz.855 ze zm.). Wojewoda podzielił stanowisko Sądu Najwyższego, który w wielu orzeczeniach wyjaśniał, że stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą prowadzi tę działalność na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej. Stowarzyszenie Św. [...] prowadzi działalność w zakresie świadczenia usług medycznych, którą w opinii organu nadzoru, należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą (art.2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz.U. 2007, nr 155, poz.1095 ze zm.).

Ustalone okoliczności wskazują na naruszenie przez radną art.24 f ust.1 u.s.g., gdzie ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Naruszenie tego zakazu powoduje wygaśnięcie mandatu radnej (art.190 ust.1 pkt 2a Ordynacji wyborczej).

1. b) M. H. w skardze na powyższe zarządzenie zarzuciła naruszenie prawa materialnego: art.24f ust.1 u.s.g. polegające na jego niewłaściwej interpretacji oraz błędnym przyjęciu, że pełnienie funkcji Wiceprezesa Zarządu Stowarzyszenia św. [...] jest zarządzaniem działalnością gospodarczą w rozumieniu tego przepisu; art.2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegające na błędnym przyjęciu, że działalność prowadzona przez Stowarzyszenie św. [...] jest działalnością gospodarczą; art.8 ust.3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. poprzez nadmierną ingerencję organu nadzoru w kontrolę społeczności lokalnych w wyniku czego naruszona została wyrażona w tym akcie zasada proporcjonalności. Zarzuciła również naruszenie prawa procesowego: art.98a ust.2 u.s.g. w zw. z art.190 ust.1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, polegające na braku podstaw faktycznych do zastosowania tego przepisu oraz art.7 kpa oraz art.77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
2. 2. Wyrokiem z dnia 6 października 2009 r., III SA/Wr 333/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. H. na zarządzenie zastępcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 kwietnia 2009 r.

Zakaz określony w treści art.24f ust.1 u.s.g. przedmiotowo dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej we własnym imieniu i na swoją rzecz, jak i zarządzaniu taką działalnością prowadzoną przez inny podmiot.

W przypadku osób prawnych, działających przez swoje organy, za zarządzanie, w ocenie Sądu I. instancji, należy uznać również członkostwo w kolegialnych organach osób prawnych, ustawowo i statutowo upoważnionych do reprezentowania i dokonywania czynności w imieniu osoby prawnej. Statut Stowarzyszenia Św. [...] w M. przewiduje, że jego władzami są: Walne Zgromadzenie, Rada Nadzorcza oraz Zarząd (§ 17 statutu). Do kompetencji zarządu należy między innymi: kierowanie całokształtem działalności merytorycznej i finansowej Stowarzyszenia zgodnie z wytycznymi Walnego Zgromadzenia, uchwalanie budżetu Stowarzyszenia po uprzedniej konsultacji z Radą Nadzorczą, zatwierdzenie jego sprawozdań finansowych, podejmowanie uchwał o nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu majątku Stowarzyszenia, składanie Walnemu Zgromadzeniu informacji i działaniu Stowarzyszenia i realizacji budżetu (§ 26 statutu). Regulacje te pozwalają uznać Zarząd Stowarzyszenia Św. [...] za organ zarządzający działalnością prowadzoną przez Stowarzyszenie.

Skoro w art.24f ust.1 u.s.g. nie określono w jaki sposób radny nie może zarządzać działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, to uznać należy, ze nie może on zarządzać taką działalnością bez względu na sposób, w jaki to zarządzanie jest dokonywane.

Skarżąca M. H., jako radna Rady Miejskiej w S., pełniła funkcję Wiceprezesa Zarządu Stowarzyszenia Św. [...]. Zdaniem Sądu I. instancji, jako członek kolegialnego organu zarządzającego Stowarzyszenia brała udział w czynnościach zarządzania i powinna zostać uznana za osobę zarządzającą jego działalnością.

Działalność gospodarcza prowadzona przez stowarzyszenie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w treści art.24f ust.1 u.s.g., co potwierdza zajmowane przez Sąd Najwyższy stanowisko, że stowarzyszenie podejmując działalność gospodarczą prowadzi je na ogólnych zasadach regulujących prowadzenie działalności gospodarczej i nie zmienia tego tylko to, że dochód działalności gospodarczej stowarzyszenia jest przeznaczony na realizację celów statutowych stowarzyszenia i nie może być przeznaczony do podziału między członkami stowarzyszenia, (zob. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 40/91, OSNCP 1992, nr 2, poz.17 i wyrok SN z dnia 22 października 2003 r., II CK 161/02, OSNC 2004, nr 11, poz.186).

Stowarzyszenie Św. [...], obok działalności statutowej, posiada zapisaną w Statucie możliwość prowadzenia działalności gospodarczej (§ 8 ust.2 statutu). Stowarzyszenie realizuje zadania w zakresie działalności medyczno rehabilitacyjnej przez prowadzony Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej, który jest formą organizacyjną Stowarzyszenia. Ze sprawozdania merytorycznego z działalności Stowarzyszenia Św. [...] w M. za rok 2007 r. wynika, że Stowarzyszenie pobiera od pacjentów opłaty za świadczone usługi, gdyż w tym sprawozdaniu została wyszczególniona pozycja "Przychody z odpłatnego świadczenia usług medycznych". Z odpis pełnego z KRS wynika, że Stowarzyszenie Św. [...] jest wpisane do rejestru przedsiębiorców z bardzo szeroko zakreślonym przedmiotem takiej działalności w tym szpitalnictwo, praktyka lekarska.

Sąd I. instancji, w oparciu o treść uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001 r., OPK 13/01, ONSA 1/2, wywiódł, że prowadzona przez Stowarzyszenie działalność w zakresie świadczenia usług zdrowotnych jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art.2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jest działalnością zarobkową (zawodową) wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Ustawodawca w ustawie Prawo o stowarzyszeniach posłużył się sformułowaniem "działalność gospodarcza", i w ocenie Sądu brak jest uzasadnionych argumentów aby uznać, że termin ten ma inne znaczenie niż potoczne, jak również, że nie przystaje do definicji działalności gospodarczej podanej w art.2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Stowarzyszenie Św. [...] utworzyło NZOZ "[...]", a cel na jaki osiągnięty dochód jest przeznaczony, nie ma wpływu na kwalifikację tego rodzaju działalności.

Centrum Rehabilitacji i Neuropsychiatrii "[...]" NZOZ, utworzony przez Stowarzyszenie Św. [...], prowadzi działalność gospodarczą w lokalu przy ul. [...] w S., wynajmowanym od właściciela, którym w chwili wydawania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę była Gmina S.. Potwierdza to przesłankę wykorzystywania w prowadzonej działalności mienia gminy.

Fakt sprawowania przez skarżącą zakazanego zarządu działalnością gospodarczą potwierdza okoliczność, że umowę najmu zawartą w dniu 21 grudnia 2005 r. lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] w S. stanowiącego własność Gminy S. w imieniu Stowarzyszenia Św. [...] Centrum Rehabilitacji i Neuropsychiatrii "[...]" NZOZ podpisała M. H. jako osoba reprezentująca Stowarzyszenie. Sprawowanie funkcji jednego z kilku członków kolegialnego organu stowarzyszenia prowadzącego działalność gospodarczą w wykorzystaniem mienia komunalnego mieści się w zakresie ustawowego zakazu zarządzania taką działalnością przez radnego jako podmiotu sprawującego funkcję publiczną.

W tej sytuacji bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwej interpretacji art.24f u.s.g.

Wojewoda Dolnośląski oparł zaskarżone zarządzenie zastępcze na regulacjach ustawowych zawartych w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (art.190 ust.1 pkt 2a i art.190 ust.2) oraz w ustawie o samorządzie gminnym (art.98a). Z tego względu, wbrew zarzutom skargi, nie naruszono art.8 ust.3 Europejskiej Karty Samorządowej z dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994, nr 124, poz.607 ze zm.)

3. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. H. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art.24f ust.1 u.s.g. w zw. z art.2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "ustawa o z.o.z.") poprzez jego błędną wykładnię.

Zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia (art.1 ustawy o z.o.z.). Na jego materialną istotę składa się "zespół osób" oraz "środki majątkowe", które zostały specjalnie wyodrębnione organizacyjnie w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Wyodrębnienie to ma zatem charakter organizacyjny, finansowy i prawno-administracyjny. Zakład opieki zdrowotnej nie może być uznany za formę organizacyjną stowarzyszenia bowiem sam w sobie jest wyodrębnioną jednostką. Stowarzyszenie Św. [...] i niepubliczny zakład opieki zdrowotnej to dwie oddzielne jednostki. Stowarzyszenie jest jedynie jednostką, która powołała do życia niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej (art.2 ust.2 ustawy o z.o.z.).

W przypadku, gdy ZOZ jest częścią innej jednostki organizacyjnej, musi stanowić wyodrębnioną jednostkę organizacyjną w ramach tej większej jednostki, przy czym to wyodrębnienie powinno znaleźć odzwierciedlenie w statucie.

O wyodrębnieniu organizacyjnym zakładu opieki zdrowotnej stanowi wpis w rejestrze prowadzonym przez Wojewodę, status pracodawcy (odrębny od organu założycielskiego), majątek niezbędny do prowadzenia działalności oraz statut nadany przez organ założycielski (określający ustrój oraz inne sprawy związane z funkcjonowaniem podmiotu). Odpowiedzialność za zarządzanie zakładem ponosi jego kierownik, który nim kieruje i reprezentuje na zewnątrz. Jest również pracodawcą w stosunku do pracowników Zakładu. W tej sytuacji zasiadanie w Zarządzie Stowarzyszenia, prowadzącego ZOZ, bez prawa do zarządzania Zakładem, wydawania poleceń jego pracownikom, nie jest prowadzeniem lub zarządzaniem działalnością gospodarczą, o której mowa w art 24f u.s.g.

Skarżąca, będąc członkiem zarządu stowarzyszenia, nie ma realnej możliwości zarządzania działalnością zakładu opieki zdrowotnej, czy to w sposób bezpośredni, czy pośredni. W ocenie skarżącej należy odróżnić zarządzanie bieżącą działalnością zakładu opieki zdrowotnej, do której należy jego "działalność gospodarcza", od zarządzania działalnością stowarzyszenia, która to kompetencja wynika z faktu pełnienia funkcji członka zarządu stowarzyszenia.

Powyższe wskazuje na brak przesłanek do uchylenia jej mandatu.

1. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

A. Skarga kasacyjna nie kwestionuje oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku, że NZOZ "[...]" prowadzi działalność gospodarczą. "Pozostawiając na boku kwestię czy świadczenie usług medycznych przez zakład opieki zdrowotnej jest działalnością gospodarczą należy mieć zawsze na względzie wyodrębnienie organizacyjne zakładu opieki zdrowotnej."

Skarga kasacyjna kwestionuje natomiast ustalenie Sądu I instancji, że NZOZ "[...]" jest formą organizacyjną Stowarzyszenia świętego [...], a w następnej kolejności – konkluzję Sądu I instancji że skarżąca M. H. kieruje działalnością NZOZ "[...]". Jednakże polemika skargi kasacyjnej z ustaleniami Sądu I instancji w tym zakresie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oceniona jako nieprzekonująca.

B. Ustalenia, że NZOZ "[...]" jest formą organizacyjną Stowarzyszenia świętego [...] Sąd I instancji dokonał poprzez analizę przepisów ustawowych i statutowych oraz orzecznictwa sądowego. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego rozstrzygające znaczenie ma bowiem prawny status NZOZ "[...]" oraz jego prawna relacja do Stowarzyszenia świętego [...]. Analiza zapisana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wszechstronna i całkowicie prawidłowa, prowadząc do wniosku, że podmiotem prawa wchodzącym we własnym imieniu w stosunki prawne z osobami trzecimi jest wyłącznie Stowarzyszenie, zaś NZOZ jest tylko elementem, formą organizacyjną korzystającą z osobowości prawnej Stowarzyszenia. Nie ma żadnej potrzeby powtarzania w tym miejscu argumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż zostały one już zrelacjonowane w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Wystarcza zaakcentować dwa ustalenia.

Podmiotem ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym jest wyłącznie Stowarzyszenie. Z drugiej strony § 19 statutu NZOZ "[...]" stwierdza, że nie posiada on osobowości prawnej, zaś w § 17 ust.1 tegoż Statutu ustalono, że Dyrektor NZOZ działa jedynie na podstawie pełnomocnictwa Stowarzyszenia. Centrum samodzielnie gospodaruje wydzielonym majątkiem, nie mając do niego tytułu prawnego innego niż własność Stowarzyszenia (§ 25 statutu NZOZ).

W tej sytuacji bez znaczenia jest zakres i metody wyodrębnienia organizacyjnego NZOZ w ramach Stowarzyszenia, gdyż nie ma to żadnego znaczenia dla ustalenia, kto jest podmiotem prawa prowadzącym działalność gospodarczą. Również fakt, że NZOZ jest pracodawcą zatrudnionych w nim pracowników, zaś funkcję pracodawcy w tych stosunkach pełni Dyrektor NZOZ (§ 17 ust.5 statutu NZOZ) nie podważa wcześniejszych ustaleń. Po pierwsze, przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego jest prowadzenie działalności gospodarczej, a nie – występowanie w charakterze pracodawcy. Po drugie, dla uzyskania statusu pracodawcy nie jest konieczne posiadanie osobowości prawnej: "Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników." (art.3 Kodeksu pracy).

C. Skarga kasacyjna zakwestionowała również ustalenie Sądu I instancji, że "skarżąca sprawowała zakazany zarząd działalnością gospodarczą" (s.16 uzasadnienia wyroku), ale bez ustosunkowania się do wszechstronnego wywodu Sądu I instancji. Trudno bowiem uznać za przekonujące stwierdzenie, że "będąc członkiem zarządu stowarzyszenia Skarżąca nie ma realnej możliwości zarządzania działalnością zakładu opieki zdrowotnej, czy to w sposób bezpośredni, czy pośredni. W tym przypadku za osobę zarządzającą działalnością medyczną zakładu jest jego kierownik. To właśnie kierownik posiada stosowne kompetencje i przede wszystkim realne możliwości oddziaływania na działalność zakładu. Kieruje on jego bieżącymi sprawami, reprezentuje na zewnątrz, zawiera kontakty handlowe." (s.5 skargi kasacyjnej) Te zdania zupełnie abstrahują od źródła wspomnianych tu uprawnień kierownika zakładu czyli pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd Stowarzyszenia (§ 17 ust.1 Statutu).

Nie ma potrzeby kwestionowania twierdzenia skargi kasacyjnej, że kompetencje kierownika obejmują bieżącą działalność zakładu opieki zdrowotnej (s.5 skargi kasacyjnej). Nie ma natomiast żadnego powodu, aby akceptować wniosek, jaki z tej przesłanki wyprowadza skarga kasacyjna, tj. że dowodzi to braku uprawnienia skarżącej (członka zarządu Stowarzyszenia) do kierowniczego oddziaływania na funkcjonowanie NZOZ, założonego przez Stowarzyszenia. Skarga kasacyjna wykazała, że skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek, ale takiego zarzutu nie postawił organ nadzoru i takiego stwierdzenia nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednakże mandat wygasa również wtedy, gdy radny zarządza działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego – a tego ustalenia organu nadzoru i Sądu I instancji skarga kasacyjna nie podważyła.

"Niedochowuje zakazu (określonego w art.24f u.s.g.) osoba, która cudzą działalnością gospodarczą zarządza [...] W przypadku osób prawnych, działających przez swoje organy, za zarządzanie należy w przekonaniu Sądu uznać również członkostwo w kolegialnych organach osób prawnych, ustawowo i statutowo upoważnionych do reprezentowania i dokonywania czynności w imieniu osoby prawnej. [...] W myśl § 26 statutu do kompetencji zarządu należy między innymi: kierowanie całokształtem działalności merytorycznej i finansowej Stowarzyszenia zgodnie z wytycznymi Walnego Zgromadzenia, uchwalanie budżetu Stowarzyszenia po uprzedniej konsultacji z Radą Nadzorczą, zatwierdzenie jego sprawozdań finansowych, podejmowanie uchwało nabywaniu, zbywaniu i obciążaniu majątku Stowarzyszenia, składanie Walnemu Zgromadzeniu informacji i działaniu Stowarzyszenia i realizacji budżetu. Regulacje te pozwalają uznać Zarząd Stowarzyszenia Św. [...] za organ zarządzający działalnością prowadzoną przez Stowarzyszenie.

W przepisie art.24f ust.1 u.s.g. nie określono w jaki sposób radny nie może zarządzać działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, to uznać należy, ze nie może on zarządzać taką działalnością bez względu na sposób, w jaki to zarządzanie jest dokonywane (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., II OSK 341/09) " (s.12-13 uzasadnienia wyroku).

Nie ma potrzeby uzupełniania tego przekonującego wywodu Sądu I instancji.

D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm) oddala skargę kasacyjną.