Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 514/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta G., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 – 5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. R. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości M., gmina G., na częściach działek nr ewid. [...] i [...], przy drodze gminnej.
W ocenie organu, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia jednego z wymagań umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ teren inwestycji tworzą części działek, które według wypisu z rejestru gruntów stanowi w całości lasy i grunty leśne o symbolu LsVI. Wskazując na powyższe organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) budowa na gruncie leśnym wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a zmiany przeznaczenia dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ teren inwestycji nie posiada wcześniej uzyskanej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, jaka mogła być wydana do planu, który stracił ważność, dlatego nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. R. podniósł, że działki te nigdy nie były objęte planem zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem organ powinien wziąć pod uwagę, że działki sąsiednie to działki rolne, częściowo zalesione, co do których możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tereny sąsiednie w niedalekiej przyszłości zostaną zagospodarowane pod zabudowę mieszkaniową, co przemawia za uwzględnieniem wniosku. Podkreślił, iż stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przedmiotowe zaś grunty są zaklasyfikowane do VI klasy gleb i mają znikomą przydatność produkcyjną, zatem ustalenie warunków zabudowy nie stoi w sprzeczności z regulacjami prawnymi chroniącymi właściwe tereny leśne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił argumentację prawną organu I instancji co do braku możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w związku z niespełnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że skoro grunt przeznaczony pod zabudowę jest gruntem leśnym, który nie posiada zgody tzw. leśnej, to jego zmiana przeznaczenia może nastąpić w trybie sporządzenia planu miejscowego, a nie w decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie da się pogodzić z wykorzystaniem gruntu na cele leśne.
W skardze na powyższą decyzję Z. R., wnioskując o uchylenie wydanych w sprawie obu decyzji, zarzucił naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, w szczególności pominięcie faktu, że działki zostały sprzedane skarżącemu jako działki rolne i weszły w skład gospodarstwa rolnego skarżącego;
- 2) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie mógł zakwestionować przyjętego przez organ leśnego charakteru nieruchomości, podczas gdy nie ma ona charakteru leśnego i została skarżącemu sprzedana jako nieruchomość rolna, skarżący nie mógł zgłosić wniosku o dokonanie oględzin działek, co wypaczyło ustalenia faktyczne sprawy;
- 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu przedstawionej sprawy uznał, że skarga jest niezasadna, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie charakteru nieruchomości stanowiących własność skarżącego. W tej mierze Sąd podkreślił, że według wypisu z ewidencji gruntów (który jest dokumentem urzędowym potwierdzającym przeznaczenie nieruchomości) nieruchomości skarżącego to działki leśne i grunty leśne. Jednocześnie skarżący nie przedłożył zgody stosownych organów na wykorzystanie tych nieruchomości na cele "nieleśne". Wobec powyższego – w ocenie Sądu - zasadne było stanowisko organów o odmowie wydania warunków zabudowy. Przeprowadzenie wizji lokalnej tych działek nie miałoby żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż decydujące w sprawie są zapisy ewidencji gruntów. Faktu tego nie zmienia również podnoszony przez skarżącego argument, że akt notarialny na mocy którego pobrano podatek VAT świadczy o prawie do zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, że naruszenie art. 10 k.p.a. nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostawało również nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne, wobec niespełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 k.p.a.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Z. R., reprezentowany przez adwokata, opierając zarzuty na podstawie naruszenia przepisów postępowania wskazał, że Sąd naruszył następujące przepisy:
- 1) art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, w konsekwencji nie doszło do uchylenia decyzji obu instancji pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie przeprowadzono wizji lokalnej działek i poprzestano na wadliwym wypisie z ewidencji gruntów, nieodzwierciedlającym stanu faktycznego, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne poprzez uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny uzasadnienia decyzji.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie powołując się na art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnymi zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodzić się należy z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem, że organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a tym samym zebrały wyczerpująco materiał dowodowy, jaki należało w sprawie zgromadzić, zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu. Oddalając zatem skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył powołanych przepisów postępowania.
Również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne, nie można uznać za zasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada bowiem przepisom prawa, zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można również uznać, że doszło do pominięcia oceny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.