Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1204/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. spółki w M. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]2014 r. znak: [...]w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie ekranów akustycznych nr 20 B; w pkt II w pozostałym zakresie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w pkt III zasadził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz strony skarżącej S. spółki w M. kwotę 757 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Zawiadomieniem z dnia [...]2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu k. - z w K., zwany dalej: "PINB", wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy ekranów akustycznych Nr 20A i 20B na odcinku drogi krajowej nr 94 relacji Olkusz --Kraków, usytuowanych wg kilometraża lokalnego od [...]do km [...]w miejscowości M., gm. W.W..
W dniu [...]2013 r., PINB wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w całości, ponieważ:
- 1. ekran akustyczny nr 20B objęty jest zgłoszeniem robót budowlanych złożonym w dniu [...]2009 r., nr [...]pn. "Budowa ogrodzeń drogi Nr [...]" przyjętym przez Wojewodę Małopolskiego, na które organ nie wniósł sprzeciwu,
- 2. ekran akustyczny nr 20A objęty jest decyzją pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...]2008 r. dla zamierzenia budowlanego pn. " Budowa drogi klasy [...]" z projektowanym Węzłem "M." wraz z budową III Etapu Węzła "R." planowanych do realizacji na terenie wsi: M. i M. położonych w gminie W. W., w powiecie k., wydaną przez Wojewodę Małopolskiego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. spółki w M. (poprzednio Su. Sp. z o.o. w M.), zwana dalej: "skarżącą", zaskarżając ją w części obejmującej umorzenie postępowania w odniesieniu do budowy ekranu akustycznego nr 20B.
Skarżąca podniosła, że budowa tego obiektu powinna zostać poprzedzona uzyskaniem przez inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej zwany: "organem odwoławczym lub MWINB", decyzją nr [...]z dnia [...]2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że prawidłowe było zakwalifikowanie ekranu akustycznego nr 20B jako ogrodzenia, stąd nie dotyczył go wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, zaś analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż roboty budowlane związane z budową ogrodzenia w formie ekranów akustycznych ciągu drogi nr 94 Olkusz - Kraków na działkach nr: [...]obręb M. w gminie W.W., strona prawa od km [...]do km [...]oraz od km [...]do km [...], strona lewa od km [...]do km [...]zostały wykonane zgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem robót budowlanych.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała na naruszenie następujących przepisów prawa:
- - art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.); zwaną dalej: "Prawem budowlanym.", z uwagi na brak należytego wypełnienia przez MWINB ustawowych obowiązków nadzorczych w odniesieniu do budowy ekranu akustycznego nr 20B,
- - art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. z uwagi na błędne i bezpodstawne przyjęcie przez MWINB w zaskarżonej decyzji, iż obiekt budowlany stanowiący przedmiot kontroli w niniejszej sprawy jest ogrodzeniem,
- - art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. wobec błędnego i bezpodstawnego przyjęcia przez MWINB, iż dokonanie przez inwestora w dniu [...]2009 r. nr [...] zgłoszenia, które zostało przyjęte przez Wojewodę Małopolskiego, jest okolicznością wystarczającą do przyjęcia, iż budowa ekranu akustycznego nr 20B nastąpiła zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa,
- - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na brak uwzględnienia przez MWINB tego, iż zgodnie z wyrażoną w w/w przepisie zasadą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 powołanej ustawy,
- - § 178 ust. 1 i ust. 2 oraz § 179 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 Nr 43 póz. 430, w brzmieniu obowiązującym do 22.02.2013 r.) oraz załącznika nr 4 ust. l do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003 Nr 220 póz. 2181) o czym świadczy brak stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotem postępowania jest ekran akustyczny oraz brak dokonania przez MWINB kontroli legalności budowy ekranu akustycznego nr 20B,
- - art. 48 Prawa budowlanego. wobec braku przyjęcia przez MWINB, iż w/w przepis prawa znajduje zastosowanie do robót budowlanych polegających na budowie ekranu akustycznego nr 20B,
- - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a."., art. 77 § 1 k.p.a., oraz 107 § 2 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy,
- - art. 105 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę stwierdził, że ekrany akustyczne należy zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, jeżeli są objęte pozwoleniem na budowę drogi. Natomiast, jeżeli mają być ustawiane przy drodze, po jej zbudowaniu albo w trakcie, a nie były przy tym objęte pozwoleniem na budowę - wymagają pozwolenia na budowę tak jak wszystkie inne obiekty budowlane i roboty budowlane nie wymienione w art. 29 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 179 w/w rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., podstawowym urządzeniem ochrony obiektów i obszarów przed hałasem są ekrany akustyczne, z czego wynika, że pojęcie ekranu akustycznego związane jest ochroną obiektów i obszarów przed hałasem i jako takie stanowi urządzenie techniczne drogi, nie stanowiąc tym samym ogrodzenia, o którym jest mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
W związku z powyższymi ustaleniami, w ocenie Sądu I instancji, MWINB naruszył postanowienia art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż obiekt budowlany (czyli ekran akustyczny nr 20B) jest ogrodzeniem posiadającym cechy, o jakich mowa w w/w przepisie, gdy tymczasem do obiektu tego, będącym ekranem akustycznym ma zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, iż budowa ekranu akustycznego nr 20B powinna zostać poprzedzona uzyskaniem przez Inwestora pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wyjaśnił, że brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego po złożeniu zgłoszenia nie sankcjonuje legalności wykonania zamierzonych robót.
W konsekwencji powyższego, Sąd ten uznał, że MWINB w sposób prawnie nieuzasadniony zastosował w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., a to z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji PINB umarzającej postępowanie w sprawie kontroli legalności robót budowlanych.
Przechodząc do uzasadnienia pkt II wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca - odwołała się od decyzji pierwszoinstancyjnej tylko i wyłącznie w zakresie wyrzeczenia dotyczącego ekranów akustycznych nr 20 B, co oznacza, iż decyzja ta uostateczniła się w zakresie wyrzeczenia dotyczącego ekranów akustycznych nr 20 A. W ocenie Sądu I instancji, doszło więc do ponownego, nieuzasadnionego prawem rozstrzygnięcie w sprawie ekranów akustycznych nr 20A, zakończonego decyzją ostateczną organu I instancji.
Jak stwierdził tenże Sąd, stanowi to naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji w zakresie utrzymania w mocy umorzenia postępowania przez organ I instancji postępowania w zakresie ekranów akustycznych nr 20A.
W tych warunkach, Sąd ten orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 133 poz. 1270), zwanej dalej: "p.p.s.a.", jak w punkcie I sentencji. Natomiast w punkcie II sentencji, orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez stwierdzenie, w punkcie II wyroku, nieważności części zaskarżonej decyzji - przez uznanie przez Sąd, że skoro strona odwołała się od decyzji I instancyjnej tylko w zakresie wyrzeczenia dotyczącego ekranów akustycznych nr 20B, to oznacza, że decyzja pierwszoinstancyjna uostateczniła się w zakresie wyrzeczenia dotyczącego ekranów akustycznych nr 20A - w sytuacji gdy brak było podstaw do takiego stwierdzenia, jako, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a to wskutek naruszenia przez Sąd I instancji:
- - art. 15 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy dokonuje kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji w granicach odwołania i nie jest uprawniony do rozpoznania całej sprawy administracyjnej w drugiej instancji
- - art. 16 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że pierwszoinstancyjna decyzja administracyjna, wydana w sprawie administracyjnej, która została zaskarżona przez wniesienie odwołania kwestionującego tylko część tej decyzji - w pozostałej części staje się decyzją ostateczną,
- - art. 138 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy w zakresie nieobjętym odwołaniem od decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a w związku z tym sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy w I instancji a następnie w II instancji. Przytoczono pogląd zawarty w komentarzu do k.p.a., autorstwa Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, wg., którego: "Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowymi i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygniecie decyzji I instancji" (wyd. BECK, Wwa 2014).
Przytoczono też pogląd zawarty w wyroku WSA we Wrocławiu z 20.10.2011, sygn. II SA/Wr 488/11 (lex nr 1070576), zgodnie z którym – "organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożone przez stronę odwołanie od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę a nie odwołanie."
Wywodzono, że prowadzi to również do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., zawierającego zasadę trwałości decyzji ostatecznej, która oznacza, że decyzja organu I instancji, od której w terminie nie wniesiono odwołania, staje się ostateczna.
Stwierdzono, że stanowisko Sądu I instancji, narusza art. 138 k.p.a., skoro istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji, a nie odwołania. Przepis ten nakazuje wydanie decyzji, przez organ II instancji, w odniesieniu do całej decyzji organu I instancji, bowiem albo nakazuje utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (§1 pkt 1), albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając decyzję - umorzyć postępowanie w pierwszej instancji w całości albo w części (§2) albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Przytoczono pogląd doktryny, w którym stwierdzono, że "Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji" (T.Woś,J.Zimmermann, glosa do uchwały SN z 23.09.1986, III AZP 11/86, PiP 1989,z8,sl47 - G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, tom II, LEX, W-wa 2007).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca, wniosła o 1) oddalenie skargi kasacyjnej w części w jakiej zakresem jej zaskarżenia objęte zostało rozstrzygnięcie zawarte w pkt I oraz III zaskarżonego wyroku;
- 2) zasądzenie od MWINB kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko, wywodzono, że skarżony wyrok WSA w Krakowie obejmuje trzy niezależne od siebie rozstrzygnięcia, przy czym wbrew temu, w jaki sposób określone zostały w skardze kasacyjnej granice zaskarżenia, przedstawione zarzuty oraz ich uzasadnienie, powiązane zostały wyłączenie z rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku. Żądając więc uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, skarżący kasacyjnie organ, powinien przedstawić w treści skargi kasacyjnej zarzuty oraz ich uzasadnienie wskazujące na to, iż wszystkie objęte treścią orzeczenia rozstrzygnięcia są wadliwe.
Jak wskazano, w niniejszej sprawie granice zaskarżenia oraz wniosek zaskarżenia nie korelują z przedstawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami oraz ich uzasadnieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy organ II instancji, rozpatrując odwołanie wniesione wyłącznie w części obejmującej umorzenie postępowania w odniesieniu do budowy ekranu akustycznego nr 20B, mógł objąć postępowaniem odwoławczym także nie zaskarżoną część tej decyzji, odnoszącą się do umorzenia postępowania w odniesieniu do budowy ekranu akustycznego nr 20A.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się.
Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu w przedmiocie podjęcia się rozpatrzenia odwołania. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania.
Przepisy postępowania administracyjnego wprawdzie nie stanowią wprost o możliwości wniesienia odwołania tylko od części decyzji organu pierwszej instancji, jednakże nie może to jednak wyłączać automatycznie takiej możliwości.
W sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to należy uznać, że strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, bowiem w takim przypadku rozstrzygnięcie, zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a). Skoro bowiem art. 104 § 2 k.p.a. dopuszcza wydanie decyzji częściowej to - w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, po myśli art. 140 k.p.a., organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13).
W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem wyłączona zasada rozporządzalności. Od woli strony zależy bowiem wszczęcie tego postępowania oraz zakres postępowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: - z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2000/12; - z dnia 25 czerwca 2013 r.,.sygn. akt I OSK 309/12 oraz z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1215/10).
Powyższe jest jednak uwarunkowane wystąpieniem podzielności zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nastąpiła, albowiem organ I instancji umarzając postępowanie decyzją z dnia [...] 2013., orzekł o tym odrębnie w zakresie do budowy ekranu akustycznego nr 20 B, jak też odrębnie w zakresie do budowy ekranu akustycznego nr 20 A, w dwóch osobnych podpunktach.
W warunkach więc przedmiotowej sprawy, w sytuacji, gdy skarżąca jednoznacznie ograniczyła swego żądanie rozpatrzenia odwołania, co do jedynie rozstrzygnięcia objętego umorzeniem postępowania w zakresie budowy ekranu akustycznego nr 20 B, to niewątpliwie należy przyjąć, że zaskarża ona decyzję pierwszoinstancyjną jedynie w tej części, co oznacza, że decyzja ta uostateczniła się w zakresie rozstrzygnięci odnoszącego się do budowy ekranu akustycznego nr 20 A. W konsekwencji powyższego, organ II instancji nie mógł wykroczyć poza tak wyznaczone przez skarżącą, granice kompetencji organu odwoławczego. Organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy zobligowany był rozpatrzyć odwołanie jedynie w zaskarżonej części decyzji i tylko w tym zakresie ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej. Zatem organ odwoławczy nie miał podstaw do objęcia swym rozstrzygnięciem całej decyzji organu I instancji.
W konsekwencji powyższych rozważań, należy uznać za niezasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, art. 15 k.p.a., oraz art. 16 § 1k.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 138 k.p.a., należy zauważyć, że w zarzucie tym nie wskazano pełnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy też intencji strony składającej skargę kasacyjną i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanego przepisu prawa. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie może merytorycznie ustosunkować się do tego zarzutu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 tej ustawy.