Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 9 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Gl 929/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w: załączniku do uchwały w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie przepisowi pkt 1 lit. m ust. 2 rozdziału II; załączniku do uchwały w zakresie, w jakim wprowadza do rozdziału II przepis pkt 2 od słów "przy realizacji nowych sieci wodociągowych (...)" do słów "(...) zlokalizowanym w budynku lub studni wodomierzowej.", a w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Rada Gminy Z. uchwałą z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], w sprawie: zmiany uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132 poz. 622; obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej: u.p.g.), a także po konsultacji z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w C., wprowadziła zmiany do szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z. wg załącznika do uchwały.
Jednocześnie w załączniku do uchwały stwierdzono m. in., że: pkt 1 m ust. 2 otrzymuje brzmienie: "na terenach na których zrealizowano nowe ciągi kanalizacyjne ustala się obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego w nieprzekraczalnym terminie 12-tu miesięcy od chwili oddania głównych ciągów kanalizacyjnych do eksploatacji"; wprowadza się pkt 2 o następującym brzmieniu: "Gminna sieć wodociągowa: - gminna sieć wodociągowa przeznaczona jest do zaopatrywania mieszkańców gminy w wodę, - warunki korzystania z gminnej sieci wodociągowej określa "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Z.", - przy realizacji nowych sieci wodociągowych wykonywanie przyłącza do gminnej sieci wodociągowej następuje na podstawie zawartej umowy pomiędzy gminą i właścicielem (użytkownikiem), po wniesieniu opłaty przyłączeniowej w wysokości 1,5 krotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku /ustalonego zgodnie z ustawą z dnia 10.10.2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu Dz. U. nr 200 poz. 1679/.
W ramach tej opłaty gmina zleci realizację niezbędnej dokumentacji technicznej oraz wykona przyłącze wodociągowe, zakończone zaworem za wodomierzem, zlokalizowanym w budynku lub studiu wodomierzowej."
Skargą Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, w części określonej w: załączniku do uchwały w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie przepisowi pkt 1 lit. m ust. 2 rozdziału II, jako sprzeczny z art. 4 u.p.g.; załączniku do uchwały w zakresie, w jakim wprowadza do rozdziału II przepis pkt 2, jako sprzeczny z art. 4 u.p.g. W uzasadnieniu skargi podano, że w zaskarżonych przepisach uchwały, Rada wykroczyła poza granice dyspozycji zawartej w art. 4 u.p.g. Dodano, że skarżone przepisy nie obowiązują już w obecnym stanie prawnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wskazała, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a ponadto podjęta ona została zgodnie z obowiązującym prawem. W szczególności zaskarżona uchwała nie była – na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów – aktem prawa miejscowego. Skoro upłynął okres ponad 1 roku (w rzeczywistości prawie 13 lat) od przesłania przez Radę Gminy Z. do Wojewody [...] zaskarżonej uchwały, to nie ma prawnych przesłanek pozwalających na stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Rady Gminy nie zachodzą także przesłanki do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, bowiem uchwała ta już nie obowiązuje, gdyż została ona uchylona. Niezależnie od powyższego wskazano, że obowiązki nałożone zaskarżoną uchwałą mieszczą się w delegacji art. 4 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.p.g. i uprawniały do pobierania "opłaty przyłączeniowej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Zatem nieobowiązywanie uchwały w dacie jej zaskarżenia nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi. Następnie Sąd wskazał, że obecne brzmienie art. 4 ust. 1 u.p.g. jest nieco inne niż obowiązujące w dacie zaskarżonej uchwały. Przepis ten wskazuje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. W dacie podejmowania uchwały ([...] stycznia 2004 r.) przepis ten (art. 4 u.p.g.) miał brzmienie następujące: Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala, w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
- 2) rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;
- 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
- 4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
- 5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
- 6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po wydaniu zaskarżonej uchwały doprecyzowano zatem w ustawie, że uchwały takie są aktami prawa miejscowego. Co do zasady charakter uchwały jest jednak zbieżny, zarówno na gruncie poprzednich, jak i obecnych przepisów, pomimo dokonanych zmian w brzmieniu przepisów. W siatce pojęciowej ustawy o samorządzie gminnym uchwała przewidziana w poprzednio obowiązujacym art. 4 ustawy o czystości i porządku jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako akt stanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy innej, niż sama ustawa o samorządzie gminnym. W siatce pojęć konstytucyjnych uchwała jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada ją wydała, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że wiąże ona wszystkich, którzy znajdą się na terenie gminy, nie tylko mieszkańców tej gminy, ale także wszystkie osoby, które choćby czasowo znajdą się na jej terenie. Ustawodawca jedynie doprecyzował zatem charakter tej uchwały, mimo że już poprzednio była ona traktowana jako akt prawa miejscowego. Sąd podkreślił przy tym, że faktu tego nie zmienia uzasadnienie do nowelizacji przedmiotowej ustawy - to, że wskazano w nim, że regulamin "będzie aktem prawa miejscowego", nie znaczy, że nim nie był wcześniej. Skoro nowelizacja dotyczyła przyszłego, projektowanego stanu prawnego, to nie może dziwić użycie sformułowania w czasie przyszłym. Również orzecznictwo sądowo-administracyjne, opierając się na poprzednim brzmieniu art. 4 u.p.g. wskazywało, że mamy tu do czynienia z aktem prawa miejscowego. Sąd podniósł następnie, że skoro kwestionowana uchwała wszelkie zmiany zawierała w załączniku a nie w samej uchwale, stąd niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów z zakresu techniki prawodawczej, jednak nie było ono na tyle istotne, by powodować nieważność uchwały. Załącznik również miał treść normatywną. Ma jednak racę Wojewoda, że w przepisach pkt 1 lit. m ust. 2 i pkt 2 wprowadzanych skarżoną uchwałą (załącznikiem), Rada wykroczyła poza granice dyspozycji zawartej w przepisie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Wprowadzanie wymogów, jakie należy spełnić przy przyłączaniu nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w żadnym wypadku nie mieści się w delegacji ustawowej, jaka została przewidziana przez ustawodawcę. Należy więc zdaniem Sądu uznać, że Rada Gminy – bez żadnych podstaw prawnych - zobowiązała właścicieli nieruchomości do budowy przyłącza kanalizacyjnego w wyznaczonym przez nią nieprzekraczalnym terminie oraz ustaliła wysokość opłaty za przyłączenie do gminnej sieci wodociągowej. Wprowadzenie zatem do treści uchwały kwestionowanych w skardze przepisów, oznacza rozszerzenie w sposób nieuprawniony materii, jaka została powierzona gminie do uregulowania mocą art. 4 u.p.g. Sąd wskazał, że przy interpretacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zasady te zostały naruszone przez Radę Gminy, poprzez wykroczenie poza delegację ustawową. Jednocześnie, zdaniem Sądu, należy mieć na względzie uregulowania ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.). Art. 15 (w brzmieniu na dzień podejmowania uchwały) stanowił o kwestii budowy i rozbudowy urządzeń wodociągowych oraz urządzeń kanalizacyjnych, a także o kwestiach dotyczących przyłączenia nieruchomości do sieci. Z kolei art. 19 ust. 1 i 2 mówił, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Są to zatem różne regulaminy, wydawane w oparciu o różne delegacje ustawowe i o odmiennym zakresie normowania. Jeden regulamin nie powinien normować kwestii zastrzeżonych dla drugiego.
W ocenie Sądu, do istotnych naruszeń skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Uznał następnie, że w niniejszej sprawie wystarczające będzie stwierdzenie nieważności jedynie tiretu III zaskarżonej uchwały wprowadzonego do punktu 2, a nie całego punktu. Wskazał, że argumentacja Wojewody skupia się na tym właśnie tirecie, a nie na 2 pozostałych, które mają charakter jedynie sprawozdawczy i informacyjny.
Skargą kasacyjną Gmina Z. zaskarżyła powyższy wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w części określonej w: załączniku do uchwały w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie przepisowi pkt 1 lit. m ust. 2 rozdziału II; załączniku do uchwały w zakresie, w jakim wprowadza do rozdziału II przepis pkt 2 od słów "przy realizacji nowych sieci wodociągowych (...) do słów (...) zlokalizowanym w budynku lub studni wodomierzowej".
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania to jest art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej; p.p.s.a.) w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona przez Wojewodę [...] uchwała nr [...] jest aktem prawda miejscowego;
- 2) przepisów postępowania, to jest art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w wyroku, w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było oddalenie skargi z uwagi na upływ jednorocznego terminu wskazanego w art. 94 ust. 1 u.s.g.;
- 3) przepisów postępowania, to jest art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z pominięciem wnioskowanych przez gminę dowodów i bez jego właściwej oceny, a także poprzez brak odniesienia się sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez skarżącego;
- 4) przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się Sądu I instancji do zarzutów i faktów podniesionych w odpowiedzi na skargę, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z przedłożonych przez skarżącą dokumentów;
- - które to uchybienia wymienione w punktach 1 - 4, w ocenie skarżącego miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek wadliwej oceny stanu faktycznego Sąd przyjął wadliwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Z. nr [...], w sytuacji, kiedy skarga winna była zostać oddalona w całości;
- 5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] jest aktem prawa miejscowego, a tym samym, że w oparciu o art. 94 ust. 1 u.s.g. można było stwierdzić jej nieważność;
- 6) przepisów prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona przez Wojewodę [...] uchwała jest aktem prawa miejscowego;
- 7) przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania przez Radę Gminy w Z. uchwały nr [...] (tj. [...] stycznia 2004 r.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowił on podstawę do przyjęcia, że uchwala Rady Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]jest aktem prawa miejscowego.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wadliwa ocena stanu faktycznego zaskutkowała błędnym uznaniem, iż treść zaskarżonej uchwały jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Brak cechy abstrakcyjności lub generalności norm zawartych w akcie wyklucza go z kategorii aktów prawa miejscowego. Do cech istotnych przepisów powszechnie obowiązujących (w tym wypadku aktów prawu miejscowego) należy zaliczyć w szczególności powtarzalność, tzn. akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie a także możliwość zastosowania sankcji z powodu ich nieprzestrzegania. Przedmiotowa uchwała nie ma charakteru owej powtarzalności, jak też nie przewidywała jakichkolwiek sankcji z powodu jej nieprzestrzegania. Ponadto nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, bowiem uchwała ta już nie obowiązuje - została uchylona przez inną uchwałę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Wojewody, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził nieważność tych przepisów uchwały, które wykraczają poza delegację ustawową, zawartą w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.
Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego a także art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowił podstawę do przyjęcia, że uchwala ta jest aktem prawa miejscowego.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego.
Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania przez Radę Gminy w Z. uchwały nr [...] (tj. w dniu [...] stycznia 2004 r.), rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego, ustala w drodze uchwały, szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (...). Ustawa ta określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy - art. 1 ust.
1. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.
Powołany wyżej art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowił i stanowi podstawę do wydania przepisu prawa miejscowego. Przepis art. 4 tej ustawy stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, przy czym w pkt 1-6 tego przepisu został określony zakres uregulowań, którego uszczegółowienia powinna dokonać rada gminy w regulaminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2006r., sygn. akt II OSK 1300/05 – dotyczący uchwały podjętej w stanie prawnym jak w niniejszej sprawie; z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 170/10; z dnia z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 – publik. CBOSA).
Podkreślić należy, iż cechą przepisów prawa miejscowego jest to, że normy prawa miejscowego są skierowane do nieokreślonego kręgu osób. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego została skierowana, zgodnie z regulacją ustawową do określonego abstrakcyjnie zakresu podmiotowego, tak jak stanowi o tym art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.),dalej: u.s.g. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, to nieważność takiej uchwały można stwierdzić także po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia.
Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej uchwały i wypowiedział się w zakresie podniesionych w skardze przez Wojewodę [...] zarzutów i argumentów przedstawionych przez Radę Gminy w Z..
Przypomnieć należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej uchwały i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym także argumenty dotyczące uznania przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego.
Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty takie zostały postawione przez Radę Gminy, o czym była mowa powyżej.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut wadliwego wykonania przez Sąd pierwszej instancji obowiązku oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a. podkreślić należy, iż strona skarżąca powyższego naruszenia upatruje w wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy i pominięciu przez Sąd pierwszej instancji materiału dowodowego – dokumentów świadczących o tym, że sposób wykonania tej uchwały polega na dobrowolnym zawieraniu umów o charakterze cywilnoprawnym.
Sąd pierwszej instancji, badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, zasadnie kierował się brzmieniem tej uchwały. Brzmienie zaś uchwały jest jednoznaczne. Na mocy przedmiotowej uchwały punkt 1 lit. m ust. 2 Rozdziału II uzyskał brzmienie: "na terenach na których zrealizowano nowe ciągi kanalizacyjne ustala się obowiązek wykonania przyłącza kanalizacyjnego w nieprzekraczalnym terminie 12-tu miesięcy od oddania głównych ciągów kanalizacyjnych do eksploatacji" zaś w pkt 2 określono wysokość opłaty przyłączeniowej.
Sformułowanie "ustala obowiązek" i określenie terminu wykonania tego obowiązku, a także określenie wysokości opłaty przyłączeniowej, nie pozostawia wątpliwości, że – wbrew stanowisku Rady Gminy – rację ma Sąd pierwszej instancji, że w przepisach pkt 1 lit. m ust. 2 i pkt 2 Rozdziału II wprowadzanych zaskarżoną uchwałą (załącznikiem), Rada wykroczyła poza granice dyspozycji zawartej w przepisie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ówcześnie obowiązującym brzmieniu.
Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego, musi regulować szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 pkt 1- 6 tejże ustawy.
Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
Wymienione art. 4 pkt 1- 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kwestie mają charakter wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Uchwalenie regulaminu o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie może prowadzić do objęcia tą regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ gminy nie posiada.
Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej: u.s.g.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Pamiętać zatem należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.
Rację ma Sąd pierwszej instancji, że postanowienia uchwały, których nieważność stwierdzona została zaskarżonym wyrokiem, wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie określonym w zaskarżonym wyroku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.