Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 272/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi N. K. na bezczynność Wójta Gminy R.:
- I. zobowiązał Wójta Gminy R. do rozpatrzenia wniosku N. K. z dnia 31 stycznia 2019 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;
- II. stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- III. zasądził od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca 30 stycznia 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową dotyczącą przedsięwzięcia opisanego we wniosku oraz do złożenia umów dotyczących zapewnienia dostarczenia energii elektrycznej oraz przyłącza do sieci wodociągowej. Skarżąca 13 lutego 2019 r. uzupełniła wniosek o umowy dotyczące sieci uzbrojenia terenu, jednak nie dołączyła nowej decyzji środowiskowej nie zgadzając się z zasadnością wezwania.
W piśmie z 20 lutego 2019 r. organ wyjaśnił, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy należy uzyskać decyzję środowiskową na realizację nowego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania hali składowej na kurnik o obsadzie [...]. W piśmie z 27 lutego 2019 r. skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. W piśmie z 8 marca 2019 r. organ poinformował skarżącą, że z powodu nieuzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową, pozostanie on nierozpatrzony. W piśmie z 12 marca 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że uzupełniła wniosek w terminie.
Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 272/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę N. K. na bezczynność Wójta Gminy R..
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga z 25 marca 2019 r. na bezczynność Wójta Gminy R. w rozpoznaniu wniosku z 30 stycznia 2019 r. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy była zasadna.
Zdaniem Sądu I instancji, Wójt Gminy R. nie załatwił w terminie sprawy z wniosku skarżącej, dopuszczając się w tym zakresie bezczynności. Stan ten trwał na dzień wydania wyroku.
Pismo informujące o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu. Kontrola tego rodzaju czynności materialno-technicznej następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępną jw.).
Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie, pomimo upływu terminów określonych w art. 35 K.p.a., organ nie załatwił sprawy, gdyż nie wydał decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Pozostawienie przez organ wniosku skarżącej bez rozpoznania było działaniem nieprawidłowym, a więc nie uzasadniało zaniechania prowadzenia postępowania.
Sąd zauważył, że wezwanie skierowane do strony na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. może służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma. Braki formalne wniosku to elementy konieczne, wynikające z określonych przepisów prawa, bez których organ nie może nadać sprawie biegu. Tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi dotyczące składanego wniosku, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia wniosku (pisma) o brakujące elementy. W tym trybie nie może dokonywać jednak merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz załączników.
Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ wzywał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych polegających na złożeniu nowej decyzji środowiskowej oraz umowy dotyczącej dostawy energii elektrycznej lub zapewnienia właściwego gestora sieci, że przyłącze zostanie wykonane. Zdaniem Sądu, organ w tym trybie w istocie wezwał skarżącą do wykazania, że zachodzą przesłanki ustawowe do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, a nie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Tego rodzaju wezwanie mogło być dokonane w toku postępowania na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku w przypadku braku reakcji ze strony wnioskodawcy.
Sąd uznał, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy był wystarczający do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu wniosek spełniał wszystkie wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wskazał, że z treści tego przepisu niewątpliwie wynika, że część opisowa wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna zawierać określenie zapotrzebowania przedsięwzięcia na wodę, energię, a także określenie innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Przepis ten nie określa wymogu dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie infrastruktury. Nakłada jedynie na wnioskodawcę obowiązek opisania planowanej inwestycji ze wskazaniem zapotrzebowania na wodę, energię oraz potrzeb z zakresu infrastruktury technicznej związanych z tą inwestycją. Niezłożenie przez wnioskodawcę dokumentacji dotyczącej istniejącej lub projektowanej infrastruktury nie stanowi zatem braków formalnych wniosku.
Informacje te są istotne dla merytorycznej oceny wniosku i stanowią podstawę do ustalenia przez organ, czy planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, w tym uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Z kolei art. 61 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.
Sąd zauważył, że kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu jest ustalana w trakcie merytorycznej oceny wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego z reguły wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych. Jednak dokumenty, na które wskazuje art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie stanowią koniecznego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dokumenty, o które zwrócił się organ do wnioskodawczyni nie dotyczyły braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a kwestii ściśle merytorycznych, które miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd uznał, że w takiej sytuacji nawet niezłożenie przez skarżącą żądanych przez organ dokumentów nie uprawniałoby organu do zaniechania merytorycznego rozpoznania wniosku. Skarżąca jednak na wezwanie organu złożyła dokumenty dotyczące istniejącego uzbrojenia terenu.
Odnosząc się do drugiego żądania organu zawartego w piśmie wzywającym do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. złożenia nowej decyzji środowiskowej Sąd stwierdził, że także to żądanie było niezasadne. Skarżąca dołączyła do wniosku decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Spełniła więc wymóg określony w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 j.t.).
Kwestia oceny czy przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz dołączona do niego decyzja środowiskowa dotyczą tego samego przedsięwzięcia dokonywana jest w trakcie merytorycznej oceny wniosku co do spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd stwierdził, że wobec nieuzasadnionego pozostawienia wniosku bez rozpoznania zaszły podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż organ dopuścił się bezczynności nie rozpoznając sprawy pomimo upływu terminu ustawowego do jej rozpoznania. Wobec tego Sąd w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do załatwienia sprawy tj. rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 31 stycznia 2019 r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W punkcie II sentencji wyroku Sąd stwierdził, że Burmistrz dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności, która nie miała cech rażącego naruszenia prawa.
Sąd wskazał, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności. Uznał, że w sprawie okoliczności związane z charakterem i okresem niewątpliwej zwłoki w załatwieniu sprawy, nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Bezczynność była bowiem skutkiem niewłaściwego odczytania przez organ treści art. 64 § 2 K.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Wójt Gminy R. podnosząc zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie faktu, że zwłoka w załatwieniu sprawy była spowodowana tym, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi spełniać wymogi określone w ustawie, a ich niespełnienie zobowiązuje organ do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności.
Zdaniem Wójta, wezwanie do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie decyzji środowiskowej oraz umów dotyczących zapewnienia dostarczenia energii elektrycznej oraz przyłącza do sieci wodociągowej dotyczyły spełnienia wymogów formalnych wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku hali składowej na kurnik i organ zobligowany był do oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 72 ust. 3 u.o.o.ś.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia. Z tego też względu obowiązkiem Wójta było zbadanie czy do wniosku załączona została decyzja odnosząca się inwestycji opisanej w tym wniosku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. K. wniosła o jej oddalenie twierdząc, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wójta Gminy R. ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z treścią art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu wynika z faktu nieodróżniania przez skarżącego kasacyjnie braków formalnych wniosku od braków materialnych.
Brak formalny podania, to brak polegający na niespełnianiu przez samo podanie dotyczących go wymogów wynikających z przepisów prawa. Podstawowe wymogi formalne wszelkich pism procesowych w postępowaniu administracyjnym zawarte zostały w art. 63 § 2 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. "Inne wymagania ustalone w przepisach szczególnych", to również wymagania dotyczące samego podania. Mogą to być wymogi polegające na zawarciu w samym podaniu określnych informacji lub oświadczeń bądź też wymogi polegające na załączeniu do podania określonych załączników. Tylko tak określony wymóg jest wymogiem formalnym wniosku.
Wymogi wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 52 ust. 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z zm.). Z treści tych przepisów nie wynika, by obowiązkiem podmiotu wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy było załączenie do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasadnie jednak Wójt Gminy wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wymóg dołączenia takiej decyzji wynika z przepisu szczególnego, to jest z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 t.j.). Z przepisu tego wynika, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ww. ustawy, to jest m.in. do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 30 stycznia 2019 r. dotyczył inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku hali składowej na kurnik zaś załączona do wniosku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] dotyczyła inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników do chowu kurcząt o liczbie stanowisk do [...] sztuk każdy i 1 kurnika do chowu kurcząt o liczbie stanowisk do [...] sztuk. Decyzja środowiskowa dotyczyła więc innej inwestycji niż ta, która została wymieniona we wniosku.
Z treści pisma wnioskodawczyni z dnia 6 lutego 2019 r. oraz załączonej przez nią opinii można wnosić, że wnioskodawczyni zrezygnowała z budowy jednego z kurników i zamiast tego postanowiła na ten cel wykorzystać istniejący już budynek hali składowej. Nie zmienia to faktu, że wykorzystanie istniejącego budynku na kurnik poprzez zmianę sposobu użytkowania jest inwestycją odmienną od budowy nowego kurnika. Nie ulega wątpliwości, że zmiana użytkowania budynku hali składowej na kurnik będzie musiała wiązać się z wykonaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Występując w przyszłości o pozwolenie na budowę wnioskodawczyni będzie musiała wystąpić o pozwolenie na przebudowę istniejącego budynku nie zaś o pozwolenie na budowę nowego budynku.
Twierdzenie wnioskodawczyni, że środowiskowe uwarunkowania są w istocie takie same zarówno dla budowy nowego budynku jak i dla adaptacji już istniejącego nie zmieniają faktu, że budowa nowego budynku jest inwestycją odmienną od przebudowy budynku już istniejącego. Inny jest punkt wyjścia przy dokonywaniu oceny inwestycji polegającej na realizacji nowego budynku a inny w przypadku adaptacji budynku już istniejącego. Różne mogą być chociażby technologie realizacji tych inwestycji, co musi uwzględnić organ ustalający środowiskowe uwarunkowania. Nie można więc wykluczyć, że konieczność wykonania prac związanych z przystosowaniem budynku w celu użytkowania go jako kurnik może spowodować konieczność określenia w decyzji środowiskowej szczególnych wymagań z tym zawiązanych. W pkt III decyzji środowiskowej, na którą powołuje się wnioskodawczyni, określono wymagania związane z zaprojektowaniem budynków inwentarskich nie zaś z adaptacją istniejącego już budynku.
O tym, czy istnieje konieczność wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku, gdy inwestor rezygnuje z budowy nowego budynku, a w miejsce tego planuje dokonać adaptacji budynku już istniejącego mógłby wiążąco wypowiedzieć się wyłącznie organ uprawniony do wydania decyzji środowiskowej. Jeśli organ ten umorzyłby postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku na kurnik uznając, że sprawa została już rozstrzygnięta wcześniej wydaną decyzją, to organ ustalający warunki zabudowy byłby tym stanowiskiem związany.
Spełnienie wynikającego z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 t.j.) wymogu formalnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy jakim jest załączenie do tego wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma miejsce wówczas, gdy jest to decyzja odnosząca się do inwestycji opisanej w tym wniosku. Nie można uznać, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełnia wymóg formalny wynikający z ww. przepisu, gdy do tego wniosku załączona zostanie decyzja o środowiskowych uwarunkowanych niezwiązana z planowana inwestycją.
Merytoryczne rozpoznanie przez organ administracji wniosku o ustalenie warunków zabudowy polega na uwzględnieniu w decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do planowanej inwestycji, wymogów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeśli decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie odnosi się do inwestycji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to oczywistym jest, że organ administracji nie może uwzględnić wymogów wynikających z tej decyzji przy ustalaniu warunków zabudowy. Tym samym w takim przypadku nie może być mowy o merytorycznym rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stwierdzenie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie dotyczy inwestycji wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oznacza w istocie, że inwestor takiej decyzji nie uzyskał. Badanie, czy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy została załączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach odnosząca się do inwestycji opisanej w tym wniosku następuje na etapie sprawdzania, czy wniosek spełnia wymogi formalne.
Załączenie przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji środowiskowej, która nie dotyczy inwestycji opisanej w tym wniosku jest bowiem równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzja środowiskowa w istocie do tego wniosku nie została załączona.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wójt Gminy R. prawidłowo zastosował art. 64 § 2 K.p.a. pozostawiając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braku formalnego tego wniosku. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku w wydanie ww. decyzji.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.