Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 401/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 723/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. L. Ż. zwrócił się do Wójta Gminy Świeszyno o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z częścią usługową na budynek usługowy, w którym ma być prowadzona działalność polegająca na sprzedaży wysyłkowej bielizny.

Wójt Gminy Świeszyno decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił L. Ż. ustalenia warunków zabudowy na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z częścią usługową na budynek usługowy na działce nr [...] w Niekłonicach. Organ podał, że wnioskodawca decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uzyskał zgodę na realizację na działce nr [...] (obecnie część zachodnia działki nr [...] powstałej ze scalenia działek [...]) w Niekłonicach budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z 30% częścią usługową. Działka ta znajdowała się i znajduje w strefie zabudowy jednorodzinnej, bez obecności obiektów usługowych. Organ podkreślił, że z przeprowadzonej wówczas analizy, przy niezmienionym stanie faktycznym, w rozpatrywanym obszarze o zwartym charakterze urbanistycznym, położonym wzdłuż drogi wewnętrznej gminnej dz. nr [...], nie znajduje się żaden obiekt o charakterze wyłącznie usługowym, a wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne.

Nie został zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o kontynuacji funkcji. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełnić wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tymczasem zaprojektowano i zrealizowano obiekt nieporównywalnie większy od pozostałych budynków mieszkalnych, znajdujących się w analizowanym obszarze, z zakamuflowaną częścią mieszkalną, faktycznie jako usługowy, o czym świadczą zastosowane tam parametry techniczno - użytkowe. Zastosowane parametry i rozwiązania materiałowe są charakterystyczne dla obiektów usługowych, a nie obiektów mieszkalnych (§ 3 ust. 9 i 11, § 72, § 73 ust. 2 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych).

W odwołaniu od powyższej decyzji L. Ż. zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym wokół działki nr [...] w Niekłonicach nie istnieją obiekty podobne do obiektu planowanego przez wnioskodawcę. Powołując się na poglądy doktryny wskazał, że należy przyjąć szerokie znaczenie podobieństwa i kontynuacji zabudowy, co oznacza że nowa zabudowa nie musi być wcale identyczna jak istniejąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpoznaniu odwołania, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium zwróciło uwagę, że podstawą pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 tej ustawy, a także w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania organ jest zobowiązany do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, której głównym celem jest wykazanie, że funkcja, gabaryty i architektura planowanego obiektu budowlanego odpowiada istniejącej funkcji i takim samym parametrom obiektów zlokalizowanych w tym obszarze.

Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalno - usługowym wybudowanym w 2009 r.; L. Ż. samowolnie zmienił sposób użytkowania części tego budynku w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., wstrzymał użytkowanie pomieszczeń położonych na parterze i poddaszu, zobowiązując jednocześnie m.in. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium, oceniając zgromadzony materiał dowodowy stwierdziło, że obszar analizowany został ustalony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obejmując działki położone w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. Są to działki położone wzdłuż drogi wewnętrznej, którą stanowi działka nr [...]. Zarówno z części tekstowej jak i z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne w większości parterowe (na działce nr [...] budynek dwukondygnacyjny) z garażami, czyli obszar ma zabudowę o funkcji typowo mieszkaniowej. Kolegium podniosło, że ustawodawca definiując warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że warunek ten dotyczy przede wszystkim funkcji, a przy tożsamej funkcji planowana zabudowa może być zróżnicowana w zakresie ich gabarytów i architektury; nie może jednak odbiegać znacząco od istniejącej.

W ocenie organu II instancji, wnioskodawca zamierza wprowadzić do tej jednostki urbanistycznej zabudowę o funkcji znacznie odbiegającej od istniejącej. W obszarze tym znajduje się tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dobudowanymi garażami. W związku z tym zmiana użytkowania części mieszkaniowej na użytkową zmieni całkowicie dotychczasową funkcję mieszkalną z usługami na funkcję usługową.

Na powyższą decyzję L. Ż., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczającym prawo do zabudowy gruntu, przez co organ wadliwie ustalił, że planowana przez skarżącego inwestycja doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu przez organ, że w obszarze analizowanym wokół działki nr [...] w Niekłonicach nie istnieją obiekty podobne do obiektu planowanego przez skarżącego, co było konsekwencją przyjęcia do analizy zbyt wąskiego obszaru i co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że planowana przez skarżącego inwestycja będzie powodować wprowadzenie zabudowy o funkcji nieistniejącej w ocenianym obszarze;

3) naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie organ uznał, że wyznaczenie przez Wójta Gminy Świeszyno obszaru do analizy było prawidłowe, skoro jednocześnie organ II instancji opowiedział się za koncepcją szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedzkiej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi inwestor podkreślił, że § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalną odległość granic obszaru analizowanego, co oznacza że możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazał, że organ administracji obowiązany jest do wyczerpującego uzasadnienia przesłanek wydania takiej decyzji. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób realizacja inwestycji w postaci budowy obiektu usługowego doprowadziłaby do zaburzenia ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a także by wybudowanie takiego obiektu było uciążliwe dla właścicieli działek sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 13 września 2012 r. skarżący podkreślił, że na działkach sąsiednich (dz. nr [...]), nie znajdujących się w wytyczonym obszarze analizy, znajduje się wiele obiektów usługowych o różnorakich gabarytach, wykorzystywanych do różnych typów działalności (sklep spożywczy, usługi blacharsko-lakiernicze, warsztat samochodowy). Działki te stanowią całość urbanistyczną i powinny być ujęte w wyznaczonym przez organ obszarze analizy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd podniósł, że przepisem, który określa zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z jego postanowieniami wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd podał, że zgodnie z definicją ustawową, przez pojęcie ładu przestrzennego rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach, wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany, w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Sąd podkreślił, w oparciu o orzecznictwo, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (patrz wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, opubl. w Lex nr 1145557).

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że ustalenie warunków zabudowy zgodnych z wnioskiem L. Ż., nie znajduje uzasadnienia w obszarze otaczającym istniejący budynek na działce nr [...] w Niekłonicach. Określony na potrzeby niniejszej sprawy obszar analizowany obejmuje działki, które znajdują się w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Jest to zgodne z wymogami postawionymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Funkcje, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, obrazuje analiza, stanowiąca załącznik opisowy do decyzji Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] marca 2012 r. Z analizy oraz załączonej doń mapy wynika, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna (działki nr [...]). Obiekty garażowe, przybudowane do istniejących budynków mieszkalnych, nie przekraczają powierzchni 30 m².

Zdaniem Sądu, skarżący, poza ogólnym zarzutem zawartym w odwołaniu, że "w analizowanym obszarze, wbrew twierdzeniom organu I instancji, istnieją już obiekty o funkcji usługowej, podobne do obiektu będącego przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie", nie wskazał żadnego konkretnego obiektu, który w sąsiedztwie działki [...] w Niekłonicach, posiadałby funkcję usługową. Próba skonkretyzowania stawianej przez skarżącego tezy została podjęta w piśmie procesowym z dnia 13 września 2012 r., w którym odwołano się do obiektów położonych na działkach nr [...] w Niekłonicach, jednak dołączone do ww. pisma mapy nie potwierdzają faktu istnienia w obszarze sąsiadującym z działką nr [...] obiektów o funkcji usługowej. Obecny na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego nie był w stanie wskazać na załączonych przezeń mapach położenia ww. działek względem nieruchomości skarżącego, a tym samym wykazać bliskość obiektów o charakterze usługowym w stosunku do budynku istniejącego na działce nr [...].

W rzeczywistości obiekty na ww. działkach znajdują się w znacznym oddaleniu od nieruchomości skarżącego a zatem nie mogły być uwzględnione. Bezpodstawne – zdaniem Sądu – jest stanowisko skarżącego, że pomimo takowych możliwości organ ograniczył obszar analizy do minimum. Materiał dowodowy świadczy o tym, że spełniono wymogi określone w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizy porównawczej ustalono w sposób prawidłowy, obejmuje teren w odległości trzykrotnej długości działki, w którym to obszarze wyraźnie kształtuje się sposób zagospodarowania przestrzeni urbanistycznej, którą wypełnia zabudowa o funkcji mieszkaniowej, nie zaś usługowej. Możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia, należy mieć jednak na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy.

Nie można bowiem zaaprobować takiego poszerzania obszaru analizowanego, które będzie następowało aż do skutku objęcia swymi granicami nieruchomości zabudowanych obiektami o funkcji podobnej do planowanej przez zainteresowanego. W niniejszej sprawie Sąd za prawidłowy uznał sposób i granice wyznaczenia obszaru analizowanego, zaznaczając, że skarżący nie wykazał nadto, aby w jego granicy lub w rzeczywistym, bliskim sąsiedztwie granic obszaru znajdowała się zabudowa usługowa. Nowa funkcja zabudowy musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, ewentualnie stanowić jej uzupełnienie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn.; akt II OSK 1535/11, Lex nr 1121179). Zgoda na funkcjonowanie w analizowanym obszarze Niekłonic obiektu w 100% usługowego byłaby sprzeczna z dotychczasową funkcją występującą na tym terenie i mogłaby prowadzić do procesu jego całkowitego przeobrażenia.

W ocenie Sądu pozostałe odnoszące się do niewłaściwego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji motywów jej podjęcia również nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi co do formy i treści, wymienione w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

W skardze kasacyjnej L. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego A.J., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawne sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczającym prawo do zabudowy gruntu, przez co organ wadliwie ustalił, że planowana przez skarżącego inwestycja doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że rozumienie przez Sąd i organy administracji zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa minimalną odległość granic obszaru analizowanego, używając sformułowania w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. To nasuwa wniosek, że możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna, jednakże należy mieć na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Ustalając granice tego obszaru organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Powyższe należy rozumieć jako obowiązek organów wytyczenia obszaru analizowanego w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, w każdym kierunku od granic działki objętej wnioskiem. Skarżący podkreślił, że wprawdzie organy i Sąd I instancji opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, tak aby powstrzymanie zabudowy, nie doprowadziło do nadmiernego ograniczenia zabudowy i naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu, to jednocześnie uznano, że ustalenie przez organ I instancji obszaru do analizy wg wymogów minimalnych określonych przez ustawodawcę, czyli trzykrotna szerokość frontu działki, jest prawidłowe i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z takim stanowiskiem skarżący nie zgadza się podnosząc, że organ administracji obowiązany jest do dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstaw ustalenia danego obszaru analizy w odniesieniu do konkretnego wniosku strony. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie wykonał tego obowiązku, w szczególności nie wyjaśnił, w jaki sposób realizacja inwestycji w postaci budowy obiektu usługowego doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a także by wybudowanie takiego obiektu było uciążliwe dla właścicieli działek sąsiednich. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Nie można podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłową wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni § 5 i § 6 powołanego wyżej rozporządzenia, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w zarzucanej mu formie.

Sąd pierwszej instancji dokonał natomiast prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ocenił prawidłowo zastosowanie tego przepisu mając na uwadze § 3 rozporządzenia wykonawczego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwana: "u.p.z.p.", – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego".

Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Wprawdzie – jak wyżej zaznaczono - obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a więc może być większy niż wskazane minimum, to jednak przyjęcie do analizy obszaru większego niż minimum nie może służyć "rozciąganiu" obszaru analizowanego dotąd dopóki nie znajdzie się obiektu budowlanego odpowiadającego zamierzeniom inwestora. Takie działanie godziłoby w naczelną zasadę zachowania "ładu przestrzennego".

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował ustalenie przez organ I instancji obszaru analizowanego. Prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji potwierdzają mapy znajdujące się w aktach sprawy, w tym kopia mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Podkreślić należy, iż powiększenie obszaru analizowanego i jego "rozciągnięcie" zgodnie ze stanowiskiem skarżącego nie oznaczałoby, że przedmiotowy obiekt budowlany uznany zostałby za spełniający wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa". Trafnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na obszarze położonym w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu budowlanego znajduje się zabudowa jednorodzinna, w tym z przybudowanymi do domów mieszkalnych obiektami garażowymi o powierzchni nie przekraczającej 30m². Jedyny obiekt magazynowy o powierzchni ok. 100m² (na działce nr [...]) znajduje się poza strefą mieszkalną, w innym obszarze urbanistycznym, tj. ogródków działkowych.

Teren ten i znajdujący się na nim budynek służy całkowicie odmiennym funkcjom i celom niż obiekty właściwe dla obszarów mieszkalnych. Nadto obiekt magazynowy na działce nr [...] ma inne przeznaczenie niż przedmiotowy obiekt i jest zdecydowanie od niego mniejszy. Uwzględnienie obiektu na działce nr [...] nie może zatem skutkować uznaniem, że przedmiotowy obiekt mieści się w zastanym w danym miejscu stanie dotychczasowej zabudowy i wpisuje się w faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

1. - ---------------------- 13