Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. oddalił sprzeciw M. G. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej również jako "SKO") z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta P, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. G. z dnia [...] lipca 2015 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego pawilonu handlowego (dla potrzeb postępowania legalizacyjnego) zlokalizowanego na części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy nr [...], obręb W., położonych przy skrzyżowaniu ul. M. w P. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji wniósł M. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił sprzeciw i wyrokiem z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 684/18 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien wezwać inwestora do sprecyzowania złożonego wniosku o warunki zabudowy. W przypadku ustalenia, że wniosek w istocie dotyczył pawilonu handlowego zlokalizowanego na części działek nr [...] i [...], z arkusza mapy nr [...], obręb W., o którym mowa w postanowieniu PINB nr [...], organ odwoławczy rozpatrzy ponownie sprawę co do jej istoty, tj. podda kontroli przyczyny odmowy wydania w sprawie warunków zabudowy, w tym sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] maja 2019 r. SKO w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. SKO wskazało, że ponownie prowadząc sprawę organ winien w pierwszej kolejności podjąć działania w celu uzupełnienia wniosku, a następnie w sposób prawidłowy sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie SKO konwalidowanie wadliwego postępowania I instancji przez organ odwoławczy w świetle opisanych w decyzji uchybień, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczególnych dotyczących dowodów i ich oceny powoduje, ze nie jest możliwe zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a.
Sprzeciw od powyższej decyzji M. G. (reprezentowany przez pełnomocnika) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
WSA w Poznaniu uznał sprzeciw za niezasadny.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta P. wyznaczając obszar analizowany oparł się na terenie inwestycji zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik graficzny wniosku z [...] lipca 2015 r. Jak wynika z załącznika graficznego analizy obszar ten wyznaczono jako trzykrotność szerokości tak wyznaczonego obszaru analizowanego (3x 25 m). Sąd podzielił zastrzeżenia SKO do prawidłowości wyznaczonego obszaru analizowanego. Lokalizacja przedmiotowego pawilonu na dwóch działkach, z których jedna stanowi działkę drogową, wymagało zdaniem Sądu, dostosowania zasad wyznaczania obszaru analizowanego do takiego stanu faktycznego. Niemożliwe byłoby bowiem określenie frontu działki drogowej rozumianego jako "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" - § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tych okolicznościach sprawy zasadne - zdaniem Sądu - było ustalenie granic obszaru analizowanego w oparciu o określony przez inwestora "teren inwestycji" i jego lokalizację względem drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na ten teren.
Niemniej Sąd zaznaczył, że w części tekstowej wniosku inwestor określił, iż teren inwestycji wynosi 55 m2. Prosta analiza załącznika graficznego do wniosku wskazuje, iż wskazana powierzchnia nie pokrywa się, jest znacznie mniejsza, niż powierzchnia terenu inwestycji zaznaczona na tym załączniku graficznym. Powyższe stawia zdaniem Sądu pod znakiem zapytania, jaki jest rzeczywisty teren inwestycji, a tym samym czy organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, co z kolei rzutuje na prawidłowość wykonanej analizy urbanistycznej stanowiącej niewątpliwie istotny materiał dowodowy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie Sądu przed przystąpieniem do wykonania analizy urbanistycznej, organ I instancji winien był zwrócić się do inwestora o jednoznaczne wyjaśnienie powierzchni i lokalizacji terenu objętego wnioskiem. Ponadto w ocenie Sądu wobec nietypowej lokalizacji przedmiotowego pawilonu, z decyzji winno wyraźnie wynikać w jaki sposób ustalono obszar analizowany. Takiego wyjaśnienia nie zawiera decyzja Prezydenta Miasta P. Sąd podzielił też spostrzeżenie SKO, iż z załącznika graficznego analizy wynika, iż granica obszaru analizowanego znajduje się w odległości 75 m od granic przyjętego przez organ terenu inwestycji. Tymczasem z części tekstowej analizy jak też uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż obszar analizowany wyznaczono w promieniu 54 metrów od granicy terenu objętego wnioskiem.
W konsekwencji nieczytelne staje się jaki w rzeczywistości obszar został poddany analizie urbanistycznej przez organ I instancji. Sąd podzielił także uwagę SKO, iż z decyzji organu I instancji nie wynika dlaczego w części tekstowej analizy urbanistycznej w "szczegółowym zestawieniu działek zabudowanych" pominięto zabudowę występująca na terenie działki [...]. Z tej samej analizy wynika, iż na działce [...] znajduje się zabudowa usługowa. Nadto w ww. zestawieniu nazywanym "szczegółowym zestawieniu działek zabudowanych" ujęto działkę nr [...], która jak wynika z załącznika graficznego analizy zabudowana jest budynkiem garażowym. Tymczasem z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. wynika, iż budynków garażowych położonych na obszarze analizowanym w rejonie ul. M. nie uwzględniono w zestawieniu średnich wartości istniejącej zabudowy. Powyższe uwagi także budzą - zdaniem Sądu - wątpliwości co do prawidłowości wykonanej analizy i wyprowadzonych z niej wyników, co niewątpliwie mogło rzutować na rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji.
Sąd zauważył, iż zabudowa handlowo-usługowa położona na działkach o nr [...] zlokalizowana jest względem chodnika i jezdni (ul. M.) w podobny sposób jak przedmiotowy pawilon położony na działce [...] i [...]. Pominięcie tych obiektów w analizie urbanistycznej może mieć, zdaniem Sądu, znaczenie dla możliwości ustalenia linii zabudowy dla pawilonu objętego wnioskiem. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż postępowanie dotyczy zabudowy już istniejącej, wobec której toczy się postępowanie legalizacyjne, zatem rolą organu wydającego warunki zabudowy jest w rzeczywistości ustalenie, czy linia istniejącej już i legalizowanej zabudowy (tj. przedmiotowego pawilonu) jest dopuszczalna na tym terenie.
Podsumowując, w ocenie Sądu wszystkie wymienione okoliczności skłaniają ku uznaniu, że w sprawie na etapie postępowania przez organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania (a konkretnie – przepisów regulujących administracyjne postępowanie wyjaśniające: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), czego skutkiem jest konieczność ponownego badania sprawy w zakresie mającym wpływ na jej wynik. W ocenie Sądu na obecnym etapie sprawy, nie ma powodów, aby organ odwoławczy miał zastąpić Prezydenta Miasta P. w zakresie tak istotnej części postępowania wyjaśniającego, jaką jest zlecanie wykonania całości lub części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- - art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2352 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a.
- - art. 151a § 2 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu sprzeciwu pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i jego niewłaściwe zastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Przechodząc do oceny zarzutów postawionych przez stronę w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Na poparcie postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 684/18, którym Sąd uwzględnił sprzeciw strony i uchylił decyzję SKO w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. W ocenie pełnomocnika organ odwoławczy będąc związany zawartą w ww. wyroku oceną prawną nie mógł ponownie wydać decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pełnomocnik podniósł, że od stycznia 2019 r. do września 2019 r. jedyne postępowanie jakie się toczyło miało miejsce przed SKO w P., zatem organ I instancji nie zrobił nic w sprawie, a tym samym nie mógł naruszyć żadnych przepisów postępowania, co zdaniem pełnomocnika uniemożliwiało organowi odwoławczemu wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wydając wyrok w styczniu 2019 r. WSA w Poznaniu przesądził, że SKO nie mogło zastosować art. 138 § 2 k.p.a. z przyczyn podanych w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., a nie, że nie mogło w ogóle zastosować tego przepisu. To, że organ II instancji innych przyczyn nie dostrzegł przy wydawaniu decyzji z [...] czerwca 2018 r. nie oznacza, że nie istniały one w chwili podejmowania decyzji przez organ I instancji. Należy podkreślić, że Sąd nie wykluczył – tak jak sugeruje pełnomocnik strony – wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z innych względów niż podane w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Podnosząc zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. skarżący kasacyjnie w istocie nie wykazał by przepis ten został naruszony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że organ odwoławczy "naruszył art. 138 § 2 k.p.a. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania ze względów wskazanych powyżej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy". "Względy wskazane powyżej" odnoszą się do okoliczności wskazanych w uzasadnieniu tego wyroku.
Nie można zatem uznać, jak sugeruje autor skargi kasacyjnej, że organ II instancji nie mógł zastosować przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w obecnie rozpatrywanej sprawie. Zatem pomimo, iż od stycznia nie toczyło się żadne postępowanie przed organem I instancji nie oznacza to, że organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i okoliczności wskazane w obecnie zaskarżonym wyroku uzasadniają w ocenie NSA oddalenie wniesionego sprzeciwu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.