Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 września 2019 r., III SAB/Wr 652/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi E. A. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt I. stwierdził bezczynność Wojewody [...], która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w pkt II. w pozostałym zakresie skargę oddalił, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 10 czerwca 2019 r. E. A. wniosła do WSA we Wrocławiu skargę, której przedmiot określiła jako bezczynność Wojewody [...] w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy, złożonego w dniu 10 lipca 2018 r.
W petitum skargi zarzucono organowi naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniesiono o:
- 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkujące niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy,
- 2) stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku,
- 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa),
- 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy,
- 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że od momentu złożenia źródłowego wniosku upłynęło 10 miesięcy, a organ nie wydał decyzji. Ponadto przedstawiona została argumentacja wskazująca na spełnienie przez skarżącą warunku wyczerpania środków zaskarżenia oraz argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej jako rekompensaty negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Organ ten wyjaśnił m. in., że po poinformowaniu o zmianie celu pobytu (pismem doręczonym organowi w dniu 17 kwietnia 2019 r.) strona nie uzupełniła akt sprawy o niezbędny do wydania decyzji pozytywnej materiał dowodowy, potwierdzający nowy cel i okoliczności pobytu. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na tę skargę nie udokumentowano przesłanek ustawowych do udzielenia wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 187 pkt 1 lit. a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2018, poz. 2094, Uoc), chociaż – co podkreślono – skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika mającego świadomość, iż wyłączne poinformowanie organu o zmianie głównego celu pobytu, bez przedłożenia jakichkolwiek dokumentów, nie jest wystarczające do wydania decyzji zgodnej z żądaniem. Pismem z 26 czerwca 2019 r. organ wezwał stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, do uzupełnienia materiału dowodowego (w związku z zaistniałymi nowymi okolicznościami) poprzez przedłożenie wymaganych dokumentów uzasadniających wnioskowany cel jej pobytu na terytorium RP.
W ocenie Wojewody [...] skarżąca nie dopełniła obowiązku wykazania faktycznych okoliczności celu pobytu na terytorium RP, informując organ o zmianie celu pobytu nie udokumentowała stanu faktycznego, tym samym nie przyczyniając się do szybszego i sprawnego załatwienia sprawy, natomiast zmiana celu pobytu wywołała jedynie odwrotne skutki, wymagała bowiem ponownej analizy całościowej akt sprawy.
Ponadto Wojewoda [...] podał, że przekroczenie ustawowych terminów rozpatrzenia wniosku nie wynika z opieszałości pracowników, ale jest spowodowane ilością wniesionych przez cudzoziemców wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, potrzebą zachowania należytej staranności oraz weryfikowania poszczególnych wniosków i wnikliwego analizowania indywidualnych przypadków, a także dużą fluktuacją pracowników.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej organ wskazał, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, z którego można korzystać, jeżeli realia konkretnej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony, a nie jako bezpośrednia konsekwencja stwierdzenia bezczynności.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że z przedłożonych mu wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że: 10 lipca 2018 r. E. A. wniosła do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na wykonywanie pracy; pismem z 12 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o przyspieszenie postępowania i wgląd w akta sprawy; 14 marca 2019 r. wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu oraz przewlekłość, które pismem z 29 marca 2019 r. zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; pismem z 29 marca 2019 r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku; pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. pełnomocnik wnioskodawczyni przedłożył do akt sprawy potwierdzenie opłaty za wniosek oraz uzupełniony wniosek; jednocześnie oświadczył, że zmianie ulega "podstawa przedmiotowego wniosku na art. 187 pkt 1 lit. a Uoc "nauka".
Strona zadeklarowała, że będzie kontynuowała naukę języka polskiego, stwierdzając iż tym samym "wezwanie o przedłożenie załącznika nr 1 jest bezzasadne"; pismem z 26 maja 2019 r. organ poinformował pełnomocnika strony o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (25 października 2019 r.), a jednocześnie wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony (i poinformował o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku.
Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzeń zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwalało to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego oraz obowiązek załatwienia sprawy w określonym ustawowo terminie. Zdaniem tegoż sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą bezczynności.
W ocenie WSA we Wrocławiu, w zaistniałej w niniejszym przypadku bezczynności organu ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można było przypisać postaci kwalifikowanej, obejmując żądanie w tym zakresie rozstrzygnięciem oddalającym skargę.
Przyjmując taką ocenę w odniesieniu do charakteru stwierdzonej bezczynności sąd wojewódzki uwzględnił fakt zmiany podstawy wniosku i konieczność wezwania do uzupełnienia jego braków oraz określenie przez organ przewidywanego terminu zakończenia postępowania. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku sądu odnosi się również do żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w pkt I. po przecinku – w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, oraz w jego pkt II.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego błędną wykładnię i odstąpienie od jego zastosowania pomimo faktu, że sąd pierwszej instancji uznał skargę strony za uzasadnioną, a tym samym zobowiązany był do zastosowania przepisu art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez zobowiązanie organu w określonym terminie do załatwienia sprawy prowadzonej z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy,
- 2) art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zw. z art. 149 § 1a Ppsa poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawie prowadzonej na podstawie wniosku z 10 lipca 2018 r. nie doszło do rażącej bezczynności z winy organu, podczas gdy w dacie wyrokowania decyzja w sprawie nie została wydana przez Wojewodę [...] od 421 dni licząc od daty złożenia wniosku przez stronę, co należy uznać za termin stanowczo zbyt długi, co prowadzi do oczywistego uznania, że Wojewoda [...] znajdował się w bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa,
- 3) art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 154 § 6 Ppsa poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe nieprzyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa, pomimo wniosku strony o przyznanie takiej sumy pieniężnej oraz istnienia okoliczności potwierdzających zasadność przyznania sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 149 § 2 Ppsa.
Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie:
- 1. wnosi o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Ppsa,
- 2. zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym,
- 3. wnosi o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych za obie instancje.
Wg skarżącej kasacyjnie sąd pierwszej instancji nie podał żadnych argumentów, które wskazywałyby na konieczność uznania, że bezczynność organu nie miała postaci kwalifikowanej. Sąd ten wskazał jedynie na zmianę podstawy wniosku przez stronę pismem z 15 kwietnia 2019 r. – jednocześnie zignorował fakt, że do tego dnia organ pozostawał w bezczynności przez ponad 8 miesięcy, a zatem sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny prawnej bezczynności, która miała miejsce w okresie od 10 lipca 2018 r. do 29 marca 2019 r., kiedy to organ wystosował pierwsze pismo w sprawie do strony zawierające wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2020 r., zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia niejawnego w tym dniu, a także zwrócono się do Wojewody [...] oraz pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o udzielenie informacji w terminie 7 dni, na jakim etapie jest postępowanie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy, a jeżeli wydana została decyzja w tej sprawie, o nadesłanie kopii tej decyzji.
W odpowiedzi pełnomocnika skarżącej na powyższe wezwanie Sądu nadesłano decyzję odmowną Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy E. A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ doszło do skutecznego zrzeczenia się rozprawy.
A. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, w realiach kontrolowanej sprawy zachodziła przesłanka nieważności ujęta w art. 183 § 2 pkt 3 Ppsa, albowiem w tej samej sprawie toczyło się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym. Z urzędu zauważyć bowiem trzeba, że E. A. przed wniesieniem w dniu 10 czerwca 2019 r. skargi, której przedmiot określono jako bezczynność Wojewody [...] w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, wniosła w dniu 12 marca 2019 r. skargę, której jako przedmiot określono przewlekłość Wojewody [...] w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Ta sprawa została zarejestrowana w WSA we Wrocławiu pod sygn. III SAB/Wr 261/19, wyrok wydany w tej sprawie przez sąd wojewódzki wydany w dniu 4 września 2019 r. – a zatem w tym samym dniu, co wyrok III SAB/Wr 652/19 aktualnie kontrolowany – stał się przedmiotem kontroli sądu drugiej instancji w sprawie zarejestrowanej pod sygn. II OSK 4016/19.
Wyrokiem z 26 maja 2020 r., II OSK 4015/19 uwzględniono skargę kasacyjną E. A. od wyroku III SAB/Wr 261/19 uchylając go w jego pkt. I w części sformułowania "przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa", uchylając pkt II tegoż wyroku dalej oddalającego skargę na przewlekłość organu oraz orzeczono o stwierdzeniu, że przewlekłość miała charakter rażący, umorzono postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a także przyznano E. A. kwotę pieniężną w wysokości 2 tys. zł od Wojewody [...].
B. Zwrócić dodatkowo wypadnie uwagę, że sąd administracyjny – w myśl art. 134 § 1 Ppsa – rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To ostatnie zastrzeżenie dotyczy pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie, nie odnosi się zatem do przedmiotowego przypadku. Jednocześnie Sąd w tym składzie uwzględnia okoliczność, że w judykaturze wypowiedziano pogląd, wedle którego "gdy skarga (skargi) dotyczy (dotyczą) bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tych samych okolicznościach faktycznych, to ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Pogląd ten w realiach kontrolowanej sprawy Sąd podziela.
C. WSA we Wrocławiu w tym samym dniu – 4 września 2019 r. – rozpoznawał skargi E. A. na Wojewodę [...] w aspekcie zarówno jego przewlekłości (wniesioną 12 marca 2019 r.) jak i bezczynności (wniesioną 10 czerwca 2019 r.) w sprawie tego samego podmiotowo zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Skoro sąd administracyjny nie był związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa), to winien uwzględnić z urzędu, że w postępowaniu wywołanym uprzednią skargą na przewlekłość organu, skarżąca domaga się zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia sprawy, zaś wniesienie przez nią kolejnej skargi, której przedmiot określono jako bezczynność tegoż organu, w istocie dotyczy tego samego stanu faktycznego, który sąd wojewódzki oceniał ze skargi na przewlekłość, a ponadto skarżąca po raz kolejny domaga się zobowiązania organu do wydania decyzji w tej samej sprawie. Kwerenda akt administracyjnych wskazuje, że mamy do czynienia z tą samą materialnie sprawa administracyjną (poszczególne karty akt administracyjnych dołączonych do sprawy III SAB/Wr 652/19 stanowią kserokopie tych samych kart akt administracyjnych dołączonych do sprawy III SAB/Wr 261/19).
Innymi słowy zachodził przypadek ujęty w art. 58 § 1 pkt 4 Ppsa, zobowiązujący do odrzucenia skargi, skoro sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami była w toku. Nie jest chyba przypadkiem, że kognicja sądów administracyjnych, gdy chodzi o zwalczanie stanów polegających na bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania m. in. w tych przypadkach, gdzie skarżącej chodzi o uzyskanie decyzji administracyjnej, została sformułowana w formie wypowiedzi ustawodawcy o alternatywnym charakterze (art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa).
D. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 189 Ppsa uchylono zaskarżony wyrok w całości i odrzucono skargę.
E. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.
F. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.