Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1321/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, ze zm.), dalej jako: "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia B. D. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2014 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w wysokości 1 500 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa tj. udostępnienia organom nadzoru budowlanego dokumentacji budowy powykonawczej i użytkowej oraz protokołów z kontroli okresowej rocznej przewodów kominowych, a także okresowej pięcioletniej w zakresie stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego będącego współwłasnością, położonego w miejscowości P. nr [..], Gmina P., jak również umożliwienia organom nadzoru budowlanego przeprowadzenia kontroli ww. obiektu budowlanego.
Rozpoznając skargę od tego postanowienia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że grzywna została nałożona w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z art. 65 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2, art. 81 ust. 4, art. 81c ust. 1 i art. 82 ustawy - Prawo budowlane. Właśnie te przepisy dawały podstawę do nałożenia na skarżącego przewidzianych w nich obowiązków i zostały zasadnie przytoczone jako podstawa postanowienia o nałożeniu grzywny. Po rozważaniu okoliczności sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że nałożona na skarżącego grzywna spełnia wymogi, o których mowa w art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 7 § 2 u.p.e.a. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie poprawności postępowania egzekucyjnego i poprawności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, wyczerpująco rozważyły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz należycie uzasadniły swoje stanowisko w sprawie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi strony, w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej zawiera wyłącznie jeden zarzut kasacyjny – zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. Sposób sformułowania tego zarzutu czyni koniecznym poczynienie uwag odnośnie do wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na treść powyższych regulacji precyzyjne sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie przez stronę składającą ten środek odwoławczy jest kwestią niezwykle istotną, przesądzającą o zakresie kontroli instancyjnej, dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie może uzupełniać, rozszerzać czy precyzować zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie spełnia wymogów formalnych. Skarżący kasacyjnie nie tylko nie wskazał odpowiedniej podstawy kasacyjnej, tj. czy stanowi ją art. 174 pkt 1, czy pkt 2 p.p.s.a., ale nie uwzględnił również, że powołany w ramach zarzutu kasacyjnego przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. dzieli się na pomniejsze jednostki redakcyjne - punkty oraz litery, które nie zostały wyodrębnione w ramach sformułowanego zarzutu. Art. 145 p.p.s.a. ma zresztą charakter wynikowy i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skarżący kasacyjnie nie powiązał naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem jakichkolwiek innych przepisów prawa, których uchybienie mogłoby stanowić przyczynę uzasadniającą naruszenie odpowiedniego punktu (litery) przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., co czyniło ten zarzut kasacyjny bezskutecznym. W konkluzji stwierdzić należy, że w jedynym zarzucie kasacyjnym nie wyjaśniono, w jaki sposób doszło w tej sprawie do naruszenia obowiązujących przepisów prawa przez organy orzekające w postępowaniu egzekucyjnym oraz przez Sąd pierwszej instancji. Za takie wyjaśnienie nie mogło zostać bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie, oderwane od okoliczności sprawy, że do naruszenia prawa doszło poprzez błędne niezastosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia, których nie przywołano.
Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasem możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i tym samym może być w ten sposób zrealizowany nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek, o którym mowa w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie przywołał jednak żadnych konkretnych przepisów prawa, do naruszenia których miało dojść w tej sprawie, ani nie wyjaśnił w żaden sposób na czym polegało naruszenie prawa w tej sprawie. Za wyjaśnienie takie nie można bowiem uznać ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mającego wpływ na wynik sprawy, którego to wpływu skarżący kasacyjnie nie próbował nawet wykazać.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.