Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 402/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. (zwana dalej "skarżąca Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] maja 2013 r. w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na wniosek skarżącej Spółki Wójt Gminy Pierzchnica decyzją z [...] kwietnia 2007 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu wapieni dewońskich ze złoża Skrzelczyce (pole wschodnie). W punkcie 3 tej decyzji wskazano, że teren nią objęty znajduje się w granicach Chmielnicko-Szydłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu będącego formą ochrony przyrody. Określono między innymi, że:

1. 1) wydobycie wapieni może być prowadzone tylko w obszarze górniczym ustalonym koncesją dla złoża Skrzelczyce, w warstwie suchej, do rzędnej 230 m n.p.m.;
2. 2) przy planowaniu i prowadzeniu eksploatacji należy uwzględnić pasy ochronne od gruntów niebędących w posiadaniu wnioskodawcy,
3. 3) urabianie wapieni ze złoża może być prowadzone tylko w sposób mechaniczny, bez użycia materiałów wybuchowych.

Następnie Spółka wniosła o zmianę pkt 3 ust. 3 powyższej decyzji, przez nadanie mu brzmienia "urabianie wapieni ze złoża prowadzone będzie przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny". Ponadto Spółka zmodyfikowała swój wniosek wnosząc o zmianę ust. 3 pkt 3 decyzji przez nadanie mu brzmienia "urabianie wapieni ze złoża prowadzone będzie przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny wraz z jego wstępną przeróbką".

Wójt Gminy Pierzchnica prowadził postępowanie w trybie art. 46 i następne ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 – zwana dalej "p.o.ś.") w brzmieniu obowiązującym do daty wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 – zwana dalej "ustawa środowiskowa").

Wójt Gminy Pierzchnica przeprowadził między innymi dowód z opinii hydrogeologicznej w celu wyjaśnienia rozbieżności dotyczących wpływu odwodnienia złoża wapieni dewońskich na środowisko.

Wójt Gminy Pierzchnica decyzją z [...] lutego 2013 r. odmówił wydania na rzecz Spółki decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej – wapieni dewońskich Skrzelczyce – przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny wraz z jego wstępną przeróbką.

W ocenie organu I instancji, w wyniku realizacji przedsięwzięcia dojdzie do zmiany stosunków wodnych, na co nie pozwala rozporządzenie nr 89/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie obszarów chronionych krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Święt. Nr 156, poz. 1950) i na co zwrócił uwagę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z [...] czerwca 2011 r. oraz biegły w swojej opinii. Jak wynika z opracowanych w 2009 r. dokumentacji hydrogeologicznych dotyczących złoża Skrzelczyce, poziom wód podziemnych w rejonie kopalni układa się średnio na rzędnej 260 m n.p.m., więc wydobycie kopaliny poniżej tego poziomu – na planowanych przez inwestora poziomach eksploatacyjnych 245 m n.p.m. oraz 230 m n.p.m. będzie się odbywało w złożu zawodnionym, a więc będzie wymagało wydania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poza tym oba opracowania wskazują na znaczącą modyfikację stosunków wodnych w przypadku realizacji przedsięwzięcia i na zasięg leja depresji przy eksploatacji na poziomie 245 m n.p.m. do 360 m od granic kopalni, przy obszarze zasilania 104 ha, a na poziomie 230 m n.p.m. do 784 m od granic kopalni, przy obszarze zasilania 327 ha.

Zgodnie z wnioskami zamieszczonymi w obu dokumentacjach, w wyniku eksploatacji kopalni zostaną zaburzone stosunki wodne rejonu w dewońskim poziomie wodonośnym. Pod koniec eksploatacji poziomu 245 m n.p.m. w zasięgu leja depresji znajdą się małe cieki powierzchniowe, dopływy rzeki Pierzchnianki, natomiast pod koniec eksploatacji poziomu 230 m n.p.m. w zasięgu leja depresji znajdzie się rzeka Pierzchnianka z jej dopływami, studnia nr 5 w Skrzelczycach, staw i mokradła w rejonie wsi Skrzelczyce.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wpływ odwodnienia na każdym stopniu eksploatacji wykroczy poza projektowany zasięg terenu górniczego, w związku z czym nie jest możliwe spełnienie wymogu zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r., uzgadniającego warunki przedsięwzięcia, w którym zastrzeżono, że "dopuszcza się eksploatację i odwodnienie złoża do rzędnej 230 m n.p.m., z tym, że granice leja depresji zawarte będą w zasięgu wyznaczonego terenu górniczego Skrzelczyce 1."

Organ I instancji wskazał, że w rozdziale VII raportu warunki hydrogeologiczne zostały opisane inaczej niż w dokumentacjach hydrologicznych z 2009 r. Z uwagi na istniejący uskok oddzielający utwory triasowe od dewońskich, lej depresji przy eksploatacji do rzędnej 245 m n.p.m. będzie miał zasięg ok. 150 m od konturu wyrobiska kopalni – przy obszarze zasilania 35 ha, natomiast przy eksploatacji do rzędnej 230 m n.p.m. zasięg zwiększy się do około 300 – 400 m – przy obszarze zasilania 115 ha oraz, że na poziomie eksploatacyjnym 245 m n.p.m. ewentualne wpływy odwodnienia kopalni na środowisko wodne praktycznie nie będą występować, a na poziomie 230 m n.p.m. wydaje się, że nie wystąpią praktycznie istotne zmiany warunków wodnych. Autorzy tej części raportu nie odnieśli się jednak do przyjętej przez organ w 2009 r. dokumentacji hydrogeologicznej, wskazującej na 2–3 razy większy zasięg leja.

Ponadto w samym raporcie istnieją rozbieżności, bowiem w jego rozdziale XIII, obszar zasięgu leja został określony na 104 ha (przy poziomie eksploatacji 245 m n.p.m.) oraz 327 ha (przy poziomie 230 m n.p.m.). Dlatego też został dopuszczony dowód z opinii hydrogeologicznej dr F.K., który zgodził się z metodyką obliczania zasięgu leja depresji i przyjętych parametrów w dokumentacji z 2009 r., sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologicznej i geologiczno-inżynierskie (Dz.U. Nr 201, poz. 1673). Biegły określił zasięg leja depresji na 450 m – przy eksploatacji na poziomie 245 m n.p.m. oraz 980 m – na poziomie 230 m n.p.m.

Ponadto organ I instancji wskazał na brak zgody innych stron postępowania na zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., a także sprzeciw mieszkańców miejscowości Skrzelczyce, przejawiający się w zaskarżaniu decyzji, postanowień, odwołaniach, protestach, petycjach i pismach wpływających do organu w trakcie trwania postępowania.

Organ I instancji podkreślił, że aktualna koncesja oraz decyzja środowiskowa pozwala Spółce wydobywać kopalinę tylko w warstwie suchej. Możliwość eksploatacji kopalni do poziomu zwierciadła wody czyni bezzasadnym wniosek o zmianę sposobu urabiania wapieni przy użyciu materiałów wybuchowych. Zgodnie z raportem dla aktualnych poziomów eksploatacyjnych, tj. 262 m n.p.m. będą zastosowane mechaniczne metody urabiania, ponieważ zastosowanie techniki strzałowej otworami zwykłymi nie jest możliwe z uwagi na zasięg oddziaływania tego typu robót strzałowych >200 m.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy p.o.ś. przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Obszar przedsięwzięcia w większości znajduje się na terenie Chmielnicko-Szydłowskiego Obszaru Chronionego, a północna cześć złoża na terenie Cisowsko-Orłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia nr 98/2005 Wojewody Świętokrzyskiego oraz § 3 pkt 4 rozporządzenia nr 80/2005 Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r., na terenach tych obszarów zakazuje się dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka.

Organ odwoławczy wskazał, że proponowana zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegać miałaby na umożliwieniu wnioskodawcy urabiania wapieni ze złoża przy użyciu materiałów wybuchowych oraz eksploatację złoża poniżej naturalnego zwierciadła wód podziemnych, to jest na poziomie 245 i 230 m n.p.m. Organ odwoławczy przedstawił wpływ realizacji przedsięwzięcia na stosunku wodne, podkreślając, że każda ingerencja polegająca na antropogenicznej zmianie głębokości zwierciadła wód podziemnych zmienia stosunki wodne.

Natomiast odrębną kwestią jest to, czy ma to niekorzystny wpływ na stan środowiska, w tym na powierzchniowe wody, a jeżeli tak, to jaki jest stopień tego wpływu. W ocenie organu odwoławczego, o wydaniu pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji nie może przesądzać stanowisko zawarte w doręczonym organowi w dniu 1 czerwca 2011 r. raporcie, z którego wynika, że eksploatacja złóż nie doprowadzi do istotnych zmian warunków wodnych. Przepisy prawa zakazują bowiem jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych, bez względu na to, czy ma to niekorzystny wpływ na stan środowiska.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie dotyczyło wydania nowej decyzji, ale zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy Pierzchnica z [...] kwietnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, należy domniemywać, że organ I instancji sugerując się treścią art. 56a p.o.ś., zgodnie z którym do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się odpowiednio przepisy o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sentencji swojego rozstrzygnięcia wskazał, że odmawia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zamiast, że odmawia zmiany decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2007 r. w zakresie objętym żądaniem. Pomimo tej nieprawidłowości sentencji decyzji organu I instancji, zdaniem Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że organ odmówił dokonania zmiany decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2007 r.

Sąd I instancji podkreślił, że do zmiany decyzji ma zastosowanie, oprócz art. 56a p.o.ś., także art. 155 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy środowiskowej, dlatego też prawidłowo było ono prowadzone na podstawie przepisów ustawy p.o.ś. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, do tego postępowania nie może mieć zastosowania art. 8 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 119, poz. 804). Przepisy ustawy z dnia 21 maja 2010 nie zmieniły bowiem przepisów przejściowych, wprowadzających ustawę środowiskową, w tym w szczególności art. 153 tej ustawy.

Sąd I instancji podkreślił, że znaczna część stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wyraziła zgody na zmianę ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2007 r., więc już w zasadzie sama ta okoliczność uniemożliwiała uwzględnienie wniosku Spółki. Jedną z przesłanek uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest interes społeczny, więc uzasadnione było odwołanie się przez organ do faktu, że zmiana decyzji w żądany sposób budzi społeczne protesty, a co za tym idzie, że interes społeczny za taką zmianą nie przemawia. Artykuł 155 k.p.a. uzależnia również możliwość zmiany decyzji od tego, żeby nie sprzeciwiały się jej przepisy szczególne. Kopalnia położona jest na terenie Chmielnicko-Szydłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego to obszaru w § 4 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r., wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.

Dz.U. z 2013 r. poz. 627), wprowadzono przewidziany w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna i rybacka. Urabianie wapieni ze złoża przy użyciu materiałów wybuchowych na poziomie 245 m n.p.m. spowoduje obniżenie poziomu wód podziemnych o około 15 m, a na poziomie 230 m n.p.m. o dalsze 15 m. Na tym terenie warstwa wodonośna występuje na poziomie ok. 260 m n.p.m.

W ocenie Sądu I instancji, już tylko z tych względów za prawidłowe uznać należy stanowisko organów, że zmiana sposobu urabiania kamieni i stosowanie materiałów wybuchowych spowoduje zmianę stosunków wodnych. Spór między skarżącą Spółką a organami sprowadza się do ustalenia zasięgu zmiany tych stosunków wodnych, a dodatkowo, zdaniem skarżącej, samo spowodowanie zmiany stosunków wodnych, o ile nie będzie to miało negatywnego wpływu na środowisko nie powinno stanowić przesłanki odmowy zmiany decyzji. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że samo naruszenie stosunków wodnych bez jednoczesnego wykazania, że będzie ono negatywnie oddziaływać na środowisko, nie uzasadniałoby wydania decyzji odmawiającej zmiany środowiskowych jej uwarunkowań. Zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ograniczają prawo własności nieruchomości.

Ponadto, ponieważ ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych wartości, w celu ochrony tych podmiotów, których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez konstytucyjną wykładnię tych przepisów.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawa zakończona zaskarżoną decyzją dotyczyła zmiany ostatecznej decyzji, na którą to zmianę strony nie wyraziły zgody. Ponadto, w punkcie 3 ust. 1 decyzji z [...] kwietnia 2007 r. został zawarty warunek, że wydobycie wapieni może być prowadzone tylko w warstwie suchej. Uwzględnienie wniosku prowadziłoby do sytuacji, że decyzja środowiskowa po zmianie zgodnie z żądaniem byłaby wewnętrznie sprzeczna, zawierając wymóg wydobycia wapieni w warstwie suchej i jednocześnie dopuszczając używanie metody skutkującej koniecznością prowadzenia wydobycia w warstwie zawodnionej.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut skarżącej Spółki, że organ nie powinien dopuszczać dowodu z opinii biegłego, ponieważ dysponował wystarczającą dokumentacją, pozwalającą na wydanie korzystnej dla skarżącego decyzji. Zdaniem Sądu I instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wcześniej przedstawione przez skarżącą dokumenty w sposób jednoznaczny przedstawiały zasięg oddziaływania przedsięwzięcia, polegającego na wydobywaniu wapieni przy zastosowaniu materiałów wybuchowych. Sąd I instancji podkreślił istotną różnicę pomiędzy wnioskami wynikającymi z dokumentacji hydrogeologicznej sporządzonej w 2009 r., a wnioskami raportu odnośnie zasięgu leja depresji, a więc określenia terenu, na którym na skutek działalności polegającej na prowadzeniu wydobycia wapieni przy użyciu materiałów wybuchowych dojdzie do obniżenia poziomu wód. Przy rozważaniu, czy zachodzą podstawy do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 56a ustawy p.o.ś. organ mógł uznać za uzasadnione uzupełnienie materiału dowodowego.

Złożona przez biegłego opinia potwierdziła, że zasięg leja depresji znacznie wykroczy poza teren kopalni. Natomiast w postanowieniu z [...] czerwca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w pkt II lit. b/ ppkt 5 zastrzegł, że dopuszcza się eksploatację i odwodnienie złoża do rzędnej 230 m n.p.m., z tym, że granice leja depresji zawarte będą w zasięgu wyznaczonego terenu górniczego "Skrzelczyce 1".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwana dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 155 k.p.a. oraz w związku z art. 56a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., zwana dalej "p.o.ś.") w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwana dalej "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W ocenie Spółki, naruszenie tych przepisów polegało na oddaleniu skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 155 k.p.a., w szczególności przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 56a p.o.ś. wymagało odpowiedniego zastosowania tego przepisu, a także przez przyjęcie, że w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a. protesty społeczne wypełniają przesłankę "nie przemawiania interesu społecznego za zmianą decyzji".

Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – zwana dalej "ustawa środowiskowa"). oraz art. 87 ustawy środowiskowej w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Zdaniem Spółki, organy naruszyły art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej, przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie zmiany decyzji środowiskowej Wójta Gminy Pierzchnica z [...] kwietnia 2007 r. zostało wszczęte po dniu wejścia w życie tej ustawy, a związku z tym w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 87 ustawy środowiskowej.

Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 61 § 1 i 3 i art. 105 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a także w związku z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Spółki, organy naruszyły art. 61 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że złożony 27 listopada 2009 r. przez Spółkę wniosek o dokonanie zmiany decyzji Wójta Gminy Pierzchnica z [...] kwietnia 2007 r. nie stanowił wniosku o wszczęcie nowego postępowania w przedmiocie zmiany tej decyzji.

Po czwarte, art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 1 k.p.a. W ocenie Spółki, doszło do wadliwego sformułowania sentencji decyzji i jej rozbieżności z treścią uzasadnienia.

Po piąte, art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 k.p.a. przez ograniczenie rozpoznania sprawy jedynie do zarzutów odwołania.

Po szóste, art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 9 k.p.a. przez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz niewykonanie obowiązku czuwania nad tym, żeby strona postępowania (wnioskodawca) nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W ocenie Spółki, doszło także do niewykonania obowiązku udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Po siódme, art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 § 1 i art. 9 k.p.a. przez brak wnikliwego i szybkiego działania.

Po ósme, art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 77, art. 80, art. 138 i art. 140 k.p.a. przez niewłaściwe ustalenia faktyczne oraz brak oceny materiału dowodowego, w tym twierdzeń i zarzutów skarżącego.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 155 p.p.s.a. oraz art. 56a p.o.ś. jak i w związku z art. 151 p.p.s.a., a także w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że podstawową kwestią wymagającą oceny prawnej w tej sprawie jest prawidłowe zastosowanie w jej stanie prawnym i faktycznym przepisu art. 155 k.p.a. Łączy się to także z brakiem naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej i art. 87 tejże ustawy w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wynika to z tego, że przepis intertemporalny, tj. art. 153 ustawy środowiskowej stanowi jednoznacznie, że do spraw jeszcze wszczętych na podstawie przepisów ustawy p.o.ś., przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe jeżeli nie zachodzi przypadek z art. 154 ust. 1 cyt. ustawy który w tej sprawie nie wystąpił.

Z kolei przepis art. 8 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 119, poz. 804) jednoznacznie stanowi, że "Do zmian decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a więc ustawy środowiskowej. Jednak, co należy podkreślić, pierwotny wniosek inwestora – czyli strony skarżącej o zmianę decyzji Wójta Gminy Pierzchnica z [...] kwietnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia był jeszcze z daty 5 maja 2008 r., czyli przed wejściem w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy środowiskowej.

Natomiast przepis art. 87 ustawy środowiskowej dodany ustawą zmieniającą z dnia 21 maja 2010 r., który jednoznacznie stanowi, że "Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach" wszedł w życie dopiero w 2010 r. Nastąpiło to więc nawet po złożeniu kolejnego wniosku z 27 listopada 2009 r. modyfikującego pierwotny wniosek o zmianę decyzji środowiskowej z [...] maja 2008 r., który już przecież wszczął przedmiotowe postępowanie. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 61 § 1 i 3 i art. 105 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jak i w związku z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy należy podzielić stanowisko, że przepis art. 56a p.o.ś. reguluje właśnie merytoryczne przesłanki konieczne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które poddane zostały tym samym wymogom materialnoprawnym. Ma to zapobiegać ewentualnemu obchodzeniu prawa. Ponadto art. 56a jak i żaden inny przepis p.o.ś., nie regulował z punktu widzenia proceduralnego trybu w jakim może być zmieniona ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, stąd zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być dokonana w trybie określonym zgodnie z przepisami k.p.a. Oznacza to, że zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być dokonana w trybie art. 155 k.p.a., wówczas gdy były spełnione określone przesłanki materialnoprawne (art. 56a p.o.ś., por. także wyrok NSA z 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2368/12, LEX nr 1358502).

W przedmiotowej sprawie oznacza to, że w świetle art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez właściwy organ który ja wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie tej decyzji i – co należy podkreślić – przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony tego postępowania. Oznacza to, że wyłączone jest stosowanie w tej sprawie przepisu art. 87 ustawy środowiskowej.

Natomiast, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, nie wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę tej decyzji środowiskowej. Ponadto należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w świetle pkt 3 ust. 1 osnowy decyzji środowiskowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydobywanie wapieni może być realizowane wyłącznie w warstwie suchej. Dlatego też uwzględnienie wniosku skarżącego skutkowałoby tym, że osnowa decyzji środowiskowej byłaby wewnętrznie sprzeczna, wprowadzając z jednej strony wymóg wydobycia wapieni w warstwie suchej, a z drugie strony dopuszczając używanie metody skutkującej koniecznością prowadzenia wydobycia w warstwie zawodnionej.

Ponadto przepis art. 155 k.p.a. wprowadza możliwość zmiany decyzji ostatecznej jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Natomiast kopalnia jest na terenie Chmielnicko-Szydłowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego § 4 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 14 lipca 2005 r., wydany na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627), wprowadził na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody, zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych czy też racjonalną gospodarkę wodną lub rybacką.

Ponadto urabianie wapieni ze złoża przy użyciu materiałów wybuchowych na poziomie 245 m n.p.m. oznaczać będzie także obniżenie poziomu wód podziemnych o około 15 m, a na poziomie 230 m n.p.m. o dalsze 15 m, przy czym warstwa wodonośna występuje na poziomie ok. 260 m n.p.m. Oznacza to, że chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a także w związku z art. 107 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Trzeba także dodać, że strona skarżąca brała aktywny udział na każdym etapie tego postępowania administracyjnego, mając pełny dostęp do akt sprawy, zaś wnikliwe i szybkie załatwienie sprawy w trybie art. 104 k.p.a., nastąpiło co oczywiste po zebraniu kompletnego, a zarazem spójnego materiału dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 k.p.a. i jego prawidłowej oceny prawnej (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Ponadto należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że chociaż decyzja organu I instancji stanowi w jej osnowie o "o odmowie wydania decyzji środowiskowej" to biorąc pod uwagę wszystkie elementy decyzji środowiskowej w świetle art. 104 i art. 107 § 1–3 k.p.a., a w szczególności jej uzasadnienie prawne i faktyczne, nie budzi wątpliwości, że rozstrzyga ona sprawę w przedmiocie odmowy zmiany decyzji środowiskowej.

Po trzecie, należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji dotyczące oceny zasięgu oddziaływania danego przedsięwzięcia w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym nowy dowód w postaci opinii biegłego. Słusznie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że był on konieczny biorąc pod uwagę różnice wynikające z wniosków zawartych z jednej strony w dokumentacji hydrogeologicznej sporządzonej w 2009 r., a z drugiej strony z ustaleniami raportu co do zasięgu leja depresji, czyli ustalenia terenu, na którym na skutek działalności polegającej na prowadzeniu wydobycia wapieni przy użyciu materiałów wybuchowych dojdzie do obniżenia poziomu wód. Dlatego też biorąc pod uwagę podstawy do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 56a ustawy p.o.ś. organ mógł uznać za uzasadnione uzupełnienie materiału dowodowego.

Ponadto opinia biegłego potwierdziła, że zasięg leja depresji znacznie wykroczy poza teren kopalni. Natomiast w uzgadniającym postanowieniu z [...] czerwca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w pkt II lit. b/ ppkt 5 zastrzegł, że dopuszcza się eksploatację i odwodnienie złoża do rzędnej 230 m n.p.m., z tym, że granice leja depresji muszą się zamknąć w zasięgu wyznaczonego terenu górniczego "Skrzelczyce 1". Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 151, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a także w związku z art. 77 i 80 oraz art. 138 i 140 k.p.a. biorąc pod uwagę prawidłową w tym zakresie kontrolę Sądu I instancji materiału dowodowego zebranego przez właściwe organy również zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.