Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 403/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 726/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno – usługowego z częścią usługową na budynek usługowo - mieszkalny na dz. Nr [...] w N. W uzasadnieniu Sąd podał, że wnioskiem z dnia 2 marca 2012 r. L. Ż. zwrócił się do Wójta Gminy Ś. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego z częścią usługową na budynek usługowo-mieszkalny, w którym ma być prowadzona działalność polegająca na sprzedaży wysyłkowej bielizny. Powierzchnia usługowa miała wynosić 321,56m², natomiast mieszkalna 28,04m².

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wójt Gminy Ś. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, wskazując w jej uzasadnieniu, że inwestycja ta nie spełnia tzw. warunku dobrego sąsiedztwa, a więc jednego z warunków, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik inwestora, zarzucając naruszenie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez organ I instancji, że pod pojęciem obiektu o analogicznej funkcji należy rozumieć wyłącznie obiekt identyczny do planowanego przez inwestora obiektu oraz błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym, wokół działki nr 244, nie istnieją obiekty podobne do obiektu planowanego. Pełnomocnik nie wskazał jednak jakiego rodzaju są to budynki i na których działkach są zlokalizowane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpatrzeniu odwołania L. Ż., decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg sprawy i stwierdziło, że podstawą rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest, zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łączne spełnienie pięciu warunków określonych w tym przepisie. W celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wynikającego ze złożonego wniosku, organ na podstawie art. 53 ust.3 (w związku z art. 64 ust.1) i art. 61 ust.1 powołanej wyżej ustawy, a także w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest zobowiązany do sporządzenia tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej, której głównym celem jest wykazanie, że funkcja, gabaryty i architektura planowanego obiektu budowlanego odpowiada istniejącej funkcji i takim samym parametrom obiektów zlokalizowanych w tym obszarze. Analiza ta jest dokonywana na wyznaczonym obszarze, którego granice wyznacza się wokół nieruchomości objętej wnioskiem, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu.

Kolegium zaznaczyło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że obszar analizowany został ustalony zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, obejmując działki położone w obszarze tworzącym pewną urbanistyczną całość. Są to działki położone wzdłuż drogi wewnętrznej, którą stanowi działka nr [...]. Zarówno z części tekstowej, jak i z części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne w większości parterowe (na dz. Nr [...] budynek dwukondygnacyjny) z garażami, czyli obszar ten to zabudowa o funkcji typowo mieszkaniowej.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość - dz. nr [...] - zabudowana jest budynkiem mieszkalno - usługowym wybudowanym w 2009 r., zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 2 kwietnia 2009 r. Kontrola budynku przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (PINB) wykazała, że L. Ż. samowolnie zmienił sposób użytkowania części tego obiektu i w związku z tym organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń położonych na parterze i poddaszu a następnie zobowiązał inwestora, między innymi, do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie PINB prowadzi na podstawie art.71a i art.83 ustawy Prawo budowlane.

Kolegium podkreśliło, że wniosek strony nie był kompletny, bowiem nie zawierał określenia charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji, jednak biorąc pod uwagę, że przyczyną odmowy był art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy dotyczący funkcji obiektu, a nie jego parametrów, gabarytów i formy architektonicznej fakt ten nie miał wpływu na istotę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca zamierza wprowadzić do jednostki urbanistycznej zabudowę o funkcji znacznie odbiegającej od istniejącej. W obszarze tym zlokalizowana jest tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolno stojące domki) z dobudowanymi garażami.

W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, wybudowanie obiektu usługowo-mieszkalnego, o pow. 400m², gdzie powierzchnia mieszkaniowa ma wynosić 30m², zmieni całkowicie dotychczasową funkcję mieszkalną z usługami, na funkcję usługową. Organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania za bezpodstawne, bowiem organ I instancji analizując sprawę nie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia "identyczności" obiektów planowanych do już istniejących. Odwołujący się nie wskazał, na których działkach w obszarze analizowanym, jak i poza nim, znajdują się obiekty "podobne do obiektu planowanego", czy raczej obiekty o funkcji usługowej, a zarówno z analizy, jak i załączonych kopii map, wynika brak w obszarze analizowanym zabudowy usługowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję L. Ż. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji L. Ż. zarzucił:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczającym prawo do zabudowy gruntu, przez co organ wadliwie ustalił, że planowana przez skarżącego inwestycja doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;
2. 2) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym stwierdzeniu przez organ administracji, że w obszarze analizowanym wokół działki nr [....] w N. nie istnieją obiekty podobne do obiektu planowanego przez skarżącego, co było konsekwencją przyjęcia do analizy zbyt wąskiego obszaru i co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że planowana przez skarżącego inwestycja będzie powodować wprowadzenie zabudowy o funkcji nieistniejącej w ocenianym obszarze;
3. 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na braku precyzyjnego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organ uznał, że wyznaczenie przez Wójta Gminy Ś. obszaru do analizy było prawidłowe, skoro jednocześnie organ II instancji opowiedział się za koncepcją szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedzkiej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy.

W ocenie skarżącego, przedstawione w zaskarżonej decyzji rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Skarżący stwierdził, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Powyższe należy rozumieć, jako obowiązek organów wytyczenia obszaru analizowanego w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, w każdym kierunku od granic działki objętej wnioskiem. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalną odległość granic obszaru analizowanego, używając sformułowania w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Powyższe, w ocenie L. Ż., nasuwa wniosek, że możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna, jednakże należy mieć na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. (por. wyrok WSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 543/11, publ. LEX nr 984779). Organ w zaskarżonej decyzji opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, tak aby powstrzymanie zabudowy nie doprowadziło faktycznie do nadmiernego ograniczenia tej zabudowy i naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu.

Jednocześnie jednak Kolegium zaakceptowało ustalenie przez organ I instancji obszaru do analizy według wymogów minimalnych (trzykrotna szerokość frontu działki). Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, iż organ administracji obowiązany jest do dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstaw ustalenia danego obszaru analizy w odniesieniu do konkretnego wniosku strony. Organ I instancji nie wykonał tego obowiązku, w szczególności nie wyjaśnił, w jaki sposób realizacja inwestycji w postaci budowy obiektu usługowego doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a także by wybudowanie takiego obiektu było uciążliwe dla właścicieli działek sąsiednich. Zwłaszcza, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Organ II instancji, mimo zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że ustalenie obszaru do analizy jest prawidłowe i nie zawarł w tym zakresie szczegółowych wyjaśnień w uzasadnieniu swojej decyzji. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest wadliwa również z tego powodu, że została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym: art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., które polegało na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i naruszeniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. skarżący stwierdził, że na działkach sąsiednich, co prawda nie znajdujących się w wytyczonym w sprawie obszarze analizy, znajduje się wiele obiektów usługowych i usługowo - mieszkalnych, o różnorakich gabarytach i wykorzystywanych przez ich użytkowników do różnych typów działalności, także tych wykraczających poza pojęcie "usług nieuciążliwych, uzupełniających podstawową funkcję mieszkalną". Przedmiotowe działki to np.: - działka nr [...] (adres: N. [...]), na której położony jest obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci sklepu spożywczego; - działka nr [...] (adres: N. [...]), na której prowadzona jest działalność gospodarcza usługi blacharsko - lakiernicze; - działka nr [...] i 44/1 (adres: N. [...]), na której znajduje się obiekt w postaci warsztatu samochodowego, trudniącego się naprawą tłumików. L. Ż. pokreślił, że część z ww. obiektów nie jest oznaczonych jako obiekty usługowe na mapie sytuacyjno - wysokościowej, co nie zmienia faktu, że taka działalność jest w nich wykonywana, a organ I instancji powinien dbać o ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego z urzędu (art. 7 K.p.a.)

Na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze i oświadczył, że jako obszar analizowany należy traktować całą miejscowość N., która jest niewielka i pełni rolę tzw. sypialni Koszalina.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać). Dokonując wykładni tego przepisu należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art.

1. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy wyznaczyły wokół działki nr [...] obszar analizowany, na którym winna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym odległość ta nie może być mniejsza niż 50 m. Sąd zaznaczył, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki nr [...], której front znajduje się od strony drogi wewnętrznej nr [...] i którą stanowią działki [...]. Z odpisu mapy stanowiącej załącznik do analizy, wynika, że jej autor analizie poddał obszar stanowiący okręg o średnicy co najmniej sześciokrotności szerokości frontu działki nr [...], obejmujący wszystkie działki dostępne z tej samej drogi wewnętrznej. Tym samym granice zakreślonego na kopii mapy obszaru analizowanego wyznaczono z zachowaniem parametrów określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, do których należy np. rozproszenie zabudowy, wyznaczony obszar analizowany może mieć znacznie większą powierzchnię. Taka sytuacja wymaga jednak od organu szczegółowego uzasadnienia. W ocenie Sądu organy prawidłowo nie dostrzegły konieczności zwiększenia obszaru analizowanego. Zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie spełnia przesłanki wynikającej z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo przeprowadzona analiza wykazała – w granicach obszaru analizowanego – lokalizację jedynie zabudowy mieszkaniowej, brak na analizowanym obszarze jakiekolwiek innej funkcji budynków. Samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku przez skarżącego nie może być traktowana jako zmiana funkcji budynku z mieszkalnej z usługami nieuciążliwymi na funkcję usługową. Powołana wyżej zasada wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju – przy uwzględnieniu wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt: II OSK 952/10, LEX nr 992669). Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia Kolegium, że wprowadzenie na analizowanym terenie nowej odmiennej funkcji – innej niż dotychczasowa zabudowa mieszkaniowa - naruszać będzie istniejący ład architektoniczno – urbanistyczny. Wskazał, iż art. 3 pkt 2a ustawy z dnia Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) zawiera definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z której wynika, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Zdaniem Sądu analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Sąd stwierdził, iż skarżący wskazuje budynki, w których funkcja mieszkaniowa nie jest dominującą, bądź pełnią one funkcje inne niż mieszkaniowa, ale są to budynki na działkach znajdujących się w znacznej odległości od obszaru analizowanego (położone na obszarze przedstawionym na innej mapie niż działka dla której miano ustalić warunki zabudowy).

W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi również nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ zgromadził i ocenił wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, umożliwił stronie uczestnictwo w postępowaniu. Nie sposób zarzucić organom dowolności w świetle art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), skoro organ poddał ocenie wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, a strona nie udowodniła istnienia okoliczności faktycznych, przeciwnych przyjętym ustaleniom. Nadto zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji spełniają wymogi, co do formy i treści, wymienione w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej L. Ż., reprezentowany przez radcę prawnego A. J., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawne sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczającym prawo do zabudowy gruntu, przez co organ wadliwie ustalił, że planowana przez skarżącego inwestycja doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że rozumienie przez Sąd i organy administracji zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa minimalną odległość granic obszaru analizowanego, używając sformułowania w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. To nasuwa wniosek, że możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna, jednakże należy mieć na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Ustalając granice tego obszaru organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Powyższe należy rozumieć jako obowiązek organów wytyczenia obszaru analizowanego w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, w każdym kierunku od granic działki objętej wnioskiem. Skarżący podkreślił, że wprawdzie organy i Sąd I instancji opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, tak aby powstrzymanie zabudowy, nie doprowadziło do nadmiernego ograniczenia zabudowy i naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu, to jednocześnie uznano, że ustalenie przez organ I instancji obszaru do analizy wg wymogów minimalnych określonych przez ustawodawcę, czyli trzykrotna szerokość frontu działki, jest prawidłowe i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z takim stanowiskiem skarżący nie zgadza się podnosząc, że organ administracji obowiązany jest do dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstaw ustalenia danego obszaru analizy w odniesieniu do konkretnego wniosku strony. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie wykonał tego obowiązku, w szczególności nie wyjaśnił, w jaki sposób realizacja inwestycji w postaci budowy obiektu usługowego doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a także by wybudowanie takiego obiektu było uciążliwe dla właścicieli działek sąsiednich. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Nie można podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłową wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni § 5 i § 6 powołanego wyżej rozporządzenia, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w zarzucanej mu formie.

Sąd pierwszej instancji dokonał natomiast prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ocenił prawidłowo zastosowanie tego przepisu mając na uwadze § 3 rozporządzenia wykonawczego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwana: "u.p.z.p.", – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego".

Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Wprawdzie – jak wyżej zaznaczono - obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a więc może być większy niż wskazane minimum, to jednak przyjęcie do analizy obszaru większego niż minimum nie może służyć "rozciąganiu" obszaru analizowanego dotąd dopóki nie znajdzie się obiektu budowlanego odpowiadającego zamierzeniom inwestora. Takie działanie godziłoby w naczelną zasadę zachowania "ładu przestrzennego".

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował ustalenie przez organ I instancji obszaru analizowanego. Prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji potwierdzają mapy znajdujące się w aktach sprawy, w tym kopia mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Podkreślić należy, iż powiększenie obszaru analizowanego i jego "rozciągnięcie" zgodnie ze stanowiskiem skarżącego nie oznaczałoby, że przedmiotowy obiekt budowlany uznany zostałby za spełniający wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa". Trafnie też Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na obszarze położonym w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu budowlanego znajduje się zabudowa jednorodzinna, w tym z przybudowanymi do domów mieszkalnych obiektami garażowymi o powierzchni nie przekraczającej 30m². Jedyny obiekt magazynowy o powierzchni ok. 100m² (na działce nr 105) znajduje się poza strefą mieszkalną, w innym obszarze urbanistycznym, tj. ogródków działkowych.

Teren ten i znajdujący się na nim budynek służy całkowicie odmiennym funkcjom i celom niż obiekty właściwe dla obszarów mieszkalnych. Nadto obiekt magazynowy na działce nr [...] ma inne przeznaczenie niż przedmiotowy obiekt i jest zdecydowanie od niego mniejszy. Uwzględnienie obiektu na działce nr [...] nie może zatem skutkować uznaniem, że przedmiotowy obiekt mieści się w zastanym w danym miejscu stanie dotychczasowej zabudowy i wpisuje się w faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

1. - ---------------------- 14