Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 577/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej powoływany jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił to sąd I instancji Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej K.p.a.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576), po rozpatrzeniu odwołania M.P. w dniu 17 stycznia 2013 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] Mazowieckiego Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2012 r. o odmowie wydania odwołującemu się pozwolenia na broń palną bojową do ochrony osobistej. W decyzji organu odwoławczego wskazano, że M.P. zwrócił się o udzielenie mu pozwolenia na broń do celów ochrony osobistej, motywując to obawą o własne bezpieczeństwo i członków rodziny, w związku z charakterem swojej pracy. Rekapitulując stan faktyczny sprawy wskazano dalej, że M.P. będąc funkcjonariuszem Policji, pełnił służbę w jej różnych jednostkach organizacyjnych, w toku której miał bezpośredni kontakt z przestępcami, to jednak nie wywodził z tego tytułu żadnych negatywnych dla siebie zdarzeń.
Jego sytuacja na tle innych funkcjonariuszy w związku z pełnioną służbą nie była szczególna przynajmniej w takim stopniu, by wyposażyć go w broń palną bojową do ochrony osobistej. Przywołano czynności wyjaśniające, jakie podjęto w toku postępowania. Organ odwoławczy uznał, że odmawiając wydania wnioskodawcy pozwolenia na broń organ pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania, tj. art. 6-8, art. 75, 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a wydana decyzja jest zgodna z ustalonym stanem faktycznym i prawnym.
Decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.P. do WSA w Warszawie.
Skarżący zarzucił organowi, że zaskarżoną decyzję wydał z naruszeniem następujących przepisów:
- 1) art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego (odmowa przesłuchania wnioskowanego świadka, brak zebrania dowodów o istniejącym zagrożeniu dla skarżącego i jego rodziny ze strony przestępców, których rozpracowywał operacyjnie, ich rodzin i kolegów, pomimo tego, że w toczącej się sprawie został zdekonspirowany);
- 2) art. 78 K.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu mającego istotne znaczenie dla sprawy, potwierdzającego stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie jego życia i zdrowia.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że sam fakt, że skarżący odczuwa zagrożenie związane ze swoją osobą, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania obiektywnego, realnego i ponadprzeciętnego zagrożenia, co zdaniem tegoż sądu, organ administracji wykazał w zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Przywołano podstawę materialnoprawną odmowy wydania pozwolenia na broń, którą stanowił przepis art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli okoliczności, na które powołuje się osoba ubiegająca się o pozwolenie, uzasadniają jego wydanie. Pozwolenie wydaje się w szczególności w celu ochrony osobistej lub ochrony bezpieczeństwa innych osób lub mienia. Okolicznością faktyczną uzasadniającą wydanie pozwolenia na broń ma być ustalenie, że zagrożenie dla osoby wnioskującej przekracza istotnie zagrożenie w relacji do innych osób, gdy takiego przekroczenia brak, uzasadniona jest decyzja odmowna. Wskazano na potrzebę reglamentacji dostępu do broni, znajdującą odzwierciedlenie w obowiązującym prawie. Zagrożenie dla osoby wnioskującej ma być ponadprzeciętne, aktualne i realne.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze sąd I instancji nie stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył wskazane w niej przepisy postępowania. Skarżący kwestionując zaskarżoną decyzję wskazywał na argumenty związane z pełnioną przez niego służbą, a w szczególności na pracę operacyjną i działania, które doprowadziły do osadzenia w zakładach karnych niebezpiecznych przestępców, którzy znają go osobiście. Ta okoliczność przemawiała za wydaniem mu przedmiotowego pozwolenia. Sąd I instancji nie podzielił tego zdania. Zdaniem tegoż sądu skarżący podejmując bowiem służbę w Policji liczył się, że jest ona związana ze zwiększonym ryzykiem, ale również z tej przyczyny funkcjonariusze korzystają z licznych przywilejów. Przyjmując argumentację skarżącego, to każdy policjant w służbie czynnej, czy też po jej zakończeniu powinien otrzymać pozwolenie na broń palną bojową.
W ocenie sądu I instancji oznaczałoby to, że zasada dotycząca reglamentacji dostępu do broni palnej byłaby fikcją i nie miałaby zastosowania do funkcjonariuszy Policji, jak również do innych funkcjonariuszy pełniących służbę w formacjach uzbrojonych.
Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, M.P. zaskarżył ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z "art. § 1 i § 2" ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej Pusa) zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu władzy polegające na oparciu wyroku na domniemaniach i nierozpatrzeniu przez sąd I instancji zarzutów polegających na tym, że w czasie przedmiotowego postępowania prowadzonego przez organy Policji:
- 1. naruszono przepisy art. 7 K.p.a. w taki sposób, że nie podjęto ustawowo nakazanych wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tj. istnienia lub braku zagrożenia dla M. P. i jego rodziny poprzez to, że:
- - nie przesłuchano wskazywanego w sprawie świadka - byłego Pierwszego Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji, młodszego inspektora dr R. B., który był bezpośrednim przełożonym M.P. w okresie, gdy wymieniony podejmował czynności przeciwko szczególnie niebezpiecznym przestępcom i zorganizowanym grupom przestępczym o charakterze zbrojnym i który w związku z tym jest w stanie w sposób najbardziej obiektywny ocenić skalę zagrożenia dla skarżącego (R. B. zadeklarował udział w postępowaniu, zna bowiem okoliczności świadczące o stałym, realnym i ponadprzeciętnym zagrożeniu życia, zdrowia i mienia M.P. oraz zagrożeniu istniejącym dla jego rodziny ze strony członków grup przestępczych);
- - nie podjęto jakichkolwiek czynności w kierunku ustalenia, czy istnieje wskazywane zagrożenie dla M.P. i jego rodziny ze strony trzech mężczyzn skazanych za zabójstwa z broni palnej oraz ze strony członków rodzin i znajomych ze środowiska przestępczego tych mężczyzn, których skarżący rozpracowywał wykonując obowiązki służbowe, a na istnienie zagrożenia ze strony tych osób wskazywał w czasie trwania postępowania oraz wskazywał i podawał okoliczności, że został zdekonspirowany przed nimi w postępowaniu przed sądem;
- - nie podjęto jakichkolwiek czynności w kierunku zweryfikowania zagrożenia dla
M.P. i jego rodziny ze strony osób należących do zorganizowanych grup przestępczych, w tym z grup przestępczych o charakterze zbrojnym, wobec których to osób skuteczne działania służbowe M.P. i podległych mu policjantów doprowadziły do ich aresztowania, a w konsekwencji poniesienia wielu dolegliwych kar i strat materialnych, co w środowiskach przestępczych stanowi wystarczającą i realną podstawę zemsty;
- - nie podjęto jakichkolwiek czynności w kierunku zebrania materiału dowodowego do zweryfikowania i oceny zagrożenia dla M.P. ze strony osób, które prowadziły wytwórnie narkotyków na wielką skalę, do zlikwidowania których doprowadził M.P. - na istnienie zagrożenia ze strony osób, które prowadziły te wytwórnie wskazywał wielokrotnie M.P. w czasie trwania postępowania oraz wskazywał miejsce przechowywania danych personalnych tych przestępców, jednak nie dokonano weryfikacji tego zagrożenia;
naruszono przepis art. 75 K.p.a. nakazujący jako dowód w sprawie dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem - poprzez to, że odmówiono przesłuchania w charakterze świadka R. B., który posiada wiedzę na temat istniejącego zagrożenia dla M.P. i jego rodziny (świadek jest jednym z najwybitniejszych znawców zagrożeń związanych ze zorganizowaną przestępczością, o czym świadczy m. in. fakt, że zajmował się tymi zagadnieniami nie tylko w trakcie służby w Policji, ale również w pracy naukowej na wyższych uczelniach);
naruszono przepis art. 78 K.p.a. określający, że żądanie strony dot. przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy - m. in. również poprzez to, że odmówiono przesłuchania w sprawie świadka – R. B., a jego zeznania mają istotne dla sprawy znaczenie, gdyż wykażą istnienie zagrożenia dla M.P. i jego rodziny.
Wyżej wskazanymi uchybieniami dotyczącymi gromadzenia materiału dowodowego, istotnie naruszono także szereg zasad ogólnych postępowania, w tym wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organy administracji publicznej bezwzględny obowiązek zbadania wszystkich związanych ze sprawą okoliczności oraz dyspozycję art. 77 § 1 K.p.a. nakazującą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co doprowadziło do nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji - opartej na fragmentarycznym materiale dowodowym, a co z kolei spowodowało dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego i błędnej konkluzji, że w badanym przypadku nie ziściły się przesłanki z art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, uzasadniające wydanie pozwolenia na broń palną M. P. do ochrony osobistej i jego rodziny.
W tym stanie rzeczy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zdaniem organu, wywody skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a wyrok sądu I instancji uznać należy za prawidłowy.
Dotychczasowe stanowisko pełnomocnik organu podtrzymał w toku rozprawy przed Sądem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Wedle art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Na wstępie należy wskazać, że generalna przesłanka regulująca możliwość przyznania pozwolenia na broń została sformułowana w przepisie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z jego brzmieniem, właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla siebie samego, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, pozwolenie na broń wydaje się w szczególności w celach ochrony osobistej. Za "ważną przyczynę" uważa się w szczególności stałe, realne i ponadprzeciętne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia – dla pozwolenia na broń do celów ochrony osobistej, osób i mienia (art. 10 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy).
Sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów "§ 1 i § 2" Pusa skonstruowano nieprawidłowo, skoro nie wskazano numeru artykułu cyt. ustawy. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego rekonstruowanie czy też domyślanie się intencji autora środka zaskarżenia. Uwzględniając jednak powołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na motywy przywołanego argumentacyjnie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 marca 2012 r., III SA/Wr 669/11 (s. 9 skargi kasacyjnej) oraz te wywody, w których podnosi się nieprawidłowe dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przyjdzie uznać, że chodzi tu o art. 1 § 1 i § 2 Pusa.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Strona skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa – w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. zarzuca naruszenie przepisów postępowania poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu władzy polegające na oparciu wyroku na domniemaniach i nie rozpatrzeniu przez sąd I instancji zarzutów polegających na tym, że w czasie przedmiotowego postępowania prowadzonego przez organy Policji naruszono przepisy K.p.a. odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego. Zarzutu tego nie można podzielić.
Organy policji wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie wystarczającego materiału dowodowego, uzyskanego także od skarżącego, m. in. uzyskania informacji na temat stanu zagrożenia strony od Zastępcy Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Stołecznej Policji, Komendanta Powiatowego Policji w Garwolinie, a także notatki służbowej strony z dnia 14 maja 2012 r., z których nie wynika, aby znalazła się ona kiedykolwiek w sytuacji zagrażającej jej zdrowiu lub życiu. Komendant Główny Policji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że zagrożenie życia lub zdrowia, uzasadniające wydanie pozwolenia na broń, musi być obiektywne, aktualne i realne, a przede wszystkim ponadprzeciętne w konkretnym środowisku, ocenę tę podzielił sąd wojewódzki oddalając skargę. Sam fakt, że skarżący odczuwa zagrożenie związane ze swoją osobą, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania obiektywnego, realnego i ponadprzeciętnego zagrożenia, co organ administracji wykazał w zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tę ocenę słusznie zaakceptował sąd I instancji, który uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc je do faktów, które ustaliły organy policji. Sąd wojewódzki w swoich wywodach podniósł, że trafności uznania przez organ, iż co do skarżącego nie zachodzi obawa na istnienie stałego, ponadprzeciętnego i realnego zagrożenia życia lub zdrowia osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń palną do ochrony osobistej, nie przeczy stwierdzenie, iż M.P. kwestionując zaskarżoną decyzję wskazywał na argumenty związane z pełnioną przez niego służbą, a w szczególności na pracę operacyjną i działania, które doprowadziły do osadzenia w zakładach karnych niebezpiecznych przestępców, którzy znają go osobiście. Zdaniem tego sądu nie ulega wątpliwości, że skarżący podejmując służbę w Policji winien liczyć się z tym, że jest ona związana ze zwiększonym ryzykiem. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skarżonego wyroku uprawnienie do posiadania broni nie zostało zaliczone do wolności i praw obywatelskich określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a brak poczucia bezpieczeństwa nie oznacza obowiązku wydania pozwolenia na broń każdemu, kto o takie pozwolenie wystąpi.
Ponadto jak podkreślił sąd wojewódzki fakt, że skarżący odczuwa zagrożenie związane ze swoją osobą, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania obiektywnego, realnego i ponadprzeciętnego zagrożenia, skoro w istocie nie wskazał symptomów takiego zagrożenia. Na tle innych funkcjonariuszy Policji, wykonujących podobne zadania sytuacja faktyczna, w jakiej skarżący się znajduje nie jest szczególna, przynajmniej w takim stopniu, by uzasadniałaby mu przyznanie prawa do posiadania broni palnej bojowej.
W judykaturze trafnie wskazuje się, że zagrożenia związane z pracą w organach Policji muszą mieć aktualny charakter, subiektywne zaś przekonanie, że wnioskujący o wydanie pozwolenia na broń były funkcjonariusz Policji, może paść ofiarą zamachu na swoje życie lub zdrowie, nie jest wystarczające (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2015 r., II OSK 2836/13, CBOSA.nsa.gov.pl).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie dostatecznie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze przez M.P. stwierdzając jednoznacznie, że nie dopatrzył się z kolei naruszenia przez organy Policji przywołanych w skardze przepisów. Ponadto wskazano, że zasada dotycząca reglamentacji dostępu do broni palnej ma również zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, jak również do innych funkcjonariuszy pełniących służbę w formacjach uzbrojonych. Niesłusznie skarżący kasacyjnie przypisuje przy tym sądowi I instancji przyjęcie, że był on "przeciętnym" policjantem – w kwestionowanym wyroku nie posłużono się takim sformułowaniem, a odczytanie, że to sugestia sądu a quo, jest subiektywne.
Sąd wojewódzki przywołując stan faktyczny sprawy nie kwestionował bezpośredniego kontaktu strony z przestępcami w trakcie pracy w Policji, charakter jego pracy operacyjnej, ich efekty, jednak nie uznał, aby same te okoliczności przemawiać miały już a priori za wydaniem oczekiwanego przez M. P. pozwolenia na broń.
Odnośnie zaś odmowy uwzględnienia żądania przesłuchania w charakterze świadka R. B. – byłego I Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji wskazać należy, że na podstawie art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dot. przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. M.P. – co wynika z akt sprawy − nie wskazał konkretnych okoliczności mających znaczenie dla sprawy, które miały być ustalone na podstawie wnioskowanego dowodu, mimo żądania organu I instancji podania dokładnych okoliczności, które miałyby zostać w ten sposób dowodowo potwierdzone (k. 60 akt adm.). Przedmiotu tych zeznań nie skonkretyzowano zarówno w samej skardze, ani nie wskazano ich również w skardze kasacyjnej. Nietrafne jest zatem zarzucanie organom Policji, aby to one miały przede wszystkim ustalić stopień zagrożenia dla M.P. ze strony osób należących do zorganizowanych grup przestępczych lub członków ich rodzin, skoro skarżący nie wskazuje na żadne okoliczności, z których wyprowadzić należałoby wniosek o realnym zagrożeniu dla niego.
Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawye przy wydaniu skarżonego wyroku nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów K.p.a., bowiem orzeczenie sądu I instancji oparte jest na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym w sprawie, w oparciu o właściwie zebrany materiał dowodowy. Ponadto wyjaśniono skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowały się organy obu instancji wydając przedmiotowe decyzje oraz sąd I instancji oddalając skargę.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieprawidłowej kontroli sądu I instancji w odniesieniu do zaskarżonej decyzji (art. 1 § 1 i § 2 Pusa). W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 75, 77, 78 i 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy jest wiarygodny i uzasadnia dokonane ustalenia w sprawie. Nie doszło w konsekwencji do uchybienia przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zarzuty skargi kasacyjnej dot. naruszenia przepisów postępowania jako nieusprawiedliwione nie pozwalały na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 Ppsa.