Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 4045/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 897/19 oddalił skargę L. H. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 23 września 2016 r. L. H. wystąpił do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotowy wniosek uzasadniono kontynuacją stacjonarnych studiów wyższych na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Wojewoda decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda wskazał, że cudzoziemiec dostarczył dokumenty wymagane przepisem art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.), jednakże w sprawie zaistniała obligatoryjna przesłanka do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia wynikająca z art. 100 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. obowiązywanie wpisu danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niepożądany (dalej: wykaz). Organ stwierdził, że stosowny wpis odnoszący się do skarżącego został zamieszczony we wskazanym wykazie w dniu [...] lutego 2017 r., z terminem obowiązywania wpisu do dnia [...] lutego 2021 r., w następstwie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] lutego 2017 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] skarżący został skazany na mocy art. 59 ust. 1, art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r., poz. 124) na karę łączną 1 roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres 4 lat tytułem próby oraz karę grzywny w wysokości 50 stawek dziennych, ustalając na mocy art. 33 § 3 k.k. wysokość jednej stawki na kwotę 20 zł. Dodatkowo cudzoziemiec został zobowiązany do uiszczenia nawiązki w wysokości 2000 zł. Wyrok uprawomocnił się [...] lutego 2017 r.

Organ podkreślił, że umieszczenie danych skarżącego w wykazie nie było wynikiem swobodnej decyzji organów administracji, lecz wykonaniem przepisów art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach). Wprawdzie skarżący złożył wniosek do Szefa Urzędu o usunięcie jego danych osobowych z rejestru, jednakże organ ten postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. Tym samym w chwili obecnej w stosunku do skarżącego nadal zachodzą obligatoryjne przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, określone w art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Szef Urzędu wyjaśnił także, że w razie stwierdzenia przez organ okoliczności, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest obligatoryjna i nie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wobec powyższego wynikająca z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony, nie mogła mieć w tej sprawie zastosowania.

L. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 76 § 1 i 3 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, a to brak rozpoznania istoty sprawy i brak rozstrzygnięcia, czy zachodziła podstawa do wpisu skarżącego do wykazu osób, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, a to ze względu na okoliczność, że wpis w tym wykazie nie następuje w drodze orzeczenia – decyzji (a stanowi wyłącznie czynność techniczną), którym organ byłby związany w niniejszym postępowaniu, a ponadto wykaz ten nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a nawet w przypadku uznania wykazu za taki dokument, brak rozpoznania przez organ zarzutów podniesionych na okoliczność wykazania wadliwości wpisu skarżącego w tym wykazie;
2. 2. art. 106 § 1 i 2 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 159 § 2 k.k.w. poprzez brak ich zastosowania oraz brak uzyskania przez organ zgody na zmianę przez skarżącego – skazanego zgody właściwego Sądu na zmianę miejsca stałego pobytu w związku z planowaną odmową udzielenia zgody na pobyt tymczasowy skarżącego, co ma ten wpływ na wynik sprawy, że wydana decyzja jest niewykonalna, a jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (zarządzeniem wykonania kary pozbawienia wolności wobec skarżącego), a w konsekwencji poszukiwanie skarżącego i jego osadzenie w zakładzie karnym na terytorium RP;
3. 3. brak uwzględnienia faktu wydania wobec skarżącego prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] oraz treści tego wyroku, jak również rodzaju orzeczonej kary i środków probacyjnych, w tym polegającego na oddaniu pod dozór kuratora i wynikającego z niego zakazu zmiany miejsca stałego pobytu, a zatem również opuszczania terytorium RP, przez skazanego, bez zgody Sądu oraz faktu braku takiej zgody Sądu;
4. 4. art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Prezydenta RP wniosku o ułaskawienie, co miało ten wpływ na wynik postępowania, że organ uniemożliwił skarżącemu usunięcie negatywnej przeszkody do przedłużenia pobytu na terytorium RP w postaci wpisu na listę osób, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanek pozytywnych do uzyskania pozytywnej decyzji;
5. 5. art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieważnej, tj. niewykonalnej w chwili jej wydania i której niewykonalność ma charakter trwały (do czasu upływu okresu próby w związku z zawieszeniem wykonania kary pozbawienia wolności, zaś po tym czasie upada przesłanka odmowy przedłużenia pobytu skarżącego na terenie RP) oraz której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (zarządzeniem wykonania kary pozbawienia wolności wobec skarżącego), a w związku z tym nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu zasadnie uznały organy obu instancji, że udzielenie żądanego zezwolenia było w niniejszej sprawie niedopuszczalne, albowiem w stosunku do skarżącego wystąpiła – w dacie wydawania decyzji w obu instancjach – okoliczność, o której mowa w art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, stanowiąca przeszkodę do uwzględnienia wniosku. Sąd za trafne uznał stanowisko organów zarówno co do bezwzględnego związania wpisem danych skarżącego do wykazu, wiążącym w okresie od [...] lutego 2017 r. do [...] lutego 2021 r., a dokonanym na podstawie art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 438 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach w następstwie prawomocnego skazania skarżącego za przestępstwo umyślne na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres 4 lat oraz karę grzywny, jak również stanowisko co do istnienia po ich stronie obowiązku zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach w związku z wystąpieniem wyżej opisanych okoliczności.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Sąd odwołał się w tym zakresie do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, w pełni je popierając.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut nieprzeprowadzenia przez Szefa Urzędu oceny prawidłowości wpisu danych skarżącego do wykazu. Sąd wskazał, że skarżący nie kwestionował tego, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organy obowiązywał wpis jego danych do wykazu, tj. że dane te zostały przed tą datą umieszczone w wykazie, nie zostały do tej daty usunięte, jak również nie doszło do zawieszenia obowiązywania wpisu danych. Wbrew stanowisku skargi Szef Urzędu nie jest upoważniony do odrębnego badania prawidłowości umieszczenia czy przechowywania danych cudzoziemca w wykazie bezpośrednio w toku postępowania o udzielenie temu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt w sytuacji, w której dane te nie zostały w odrębnym trybie usunięte albo obowiązywanie wpisu danych cudzoziemca do wykazu nie zostało zawieszone. Dopóki zatem takie czynności w wykazie nie zostaną dokonane (usunięcie danych z wykazu albo zawieszenie obowiązywania wpisu danych do wykazu), organy prowadzące postępowania, w których stosuje się przepisy prawa materialnego, które łączą z obowiązywaniem wpisu danych do wykazu określone skutki prawne, powinny okoliczność obowiązywania wpisu danych uwzględniać.

Mając na uwadze negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego o usunięcie jego danych osobowych umieszczonych w wykazie, w chwili obecnej w stosunku do skarżącego nadal zachodzą obligatoryjne przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określone w art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że prawidłowość wpisu skarżącego do wykazu nie budzi wątpliwości. Skazanie prawomocnym wyrokiem w Rzeczypospolitej Polskiej za popełnienie przestępstwa na karę pozbawienia wolności lub grzywnę stanowi bowiem przesłankę umieszczenia danych w wykazie. Zwrócił uwagę, że art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o cudzoziemcach nie dokonuje jakiegokolwiek rozróżnienia pomiędzy skazaniem na karę pozbawienia wolności (bezwzględną) a karą pozbawienia wolności, której wykonanie zostało zawieszone na okres próby. Dodatkowo w art. 438 ust. 1 pkt 6 tej ustawy ustawodawca wprost przewidział sytuację, w której to wobec cudzoziemca zostanie orzeczona kara pozbawienia wolności, lecz nie będzie ona wykonywana, a jej wykonanie zostanie zawieszone. Stąd wszelka argumentacje wskazującą na to, że art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o cudzoziemcach odnosić się ma wyłącznie do przypadków orzeczenia bezwzględnej kary pozbawienia wolności, uznał za wadliwą.

Sąd wskazał, że skarżący został na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej skazany na karę pozbawienia wolności w wymiarze 1 roku za przestępstwo. Wykonanie tejże kary sąd zawiesił na okres próby wynoszący 4 lata, orzekając jednocześnie na podstawie art. 71 § 1 k.k. grzywnę. Nie ma zatem wątpliwości, że taki stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej dekodowanej z art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 438 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Szef Urzędu miał zatem obowiązek umieszczenia danych skarżącego w wykazie na okres odpowiadający okresowi próby liczonemu od dnia uprawomocnienia się wyroku, tj. na okres 4 lat.

Jednocześnie uiszczenie grzywny, która została przez sąd orzeczona w związku z zawieszeniem wykonania kary pozbawienia wolności, nie stanowiło ani przesłanki negatywnej umieszczenia danych cudzoziemca w wykazie, ani przesłanki usunięcia tych danych, bowiem nie była to wyłączna kara orzeczona danym prawomocnym wyrokiem (art. 436 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach).

Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia konieczności wykonywania przez niego obowiązków wynikających z wydanego w stosunku do niego wyroku karnego – przede wszystkim związanych z poddaniem go pod dozór kuratora. Po pierwsze, wykładnia gramatyczna art. 435 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 438 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do różnicowania sytuacji prawnej cudzoziemców, wobec których została orzeczona kara pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres próby w zależności od tego, czy zostali oni poddani dozorowi kuratora sądowego, czy też czy zostały wobec nich orzeczone inne obowiązki wynikające z art. 72 § 1 k.k. Po drugie, wpis danych cudzoziemca do wykazu nie jest nakierowany na prewencję indywidualną poprzez oddziaływanie mające na celu kształtowanie postawy sprawcy przestępstwa, ale jest środkiem zupełnie odmiennej natury – uniemożliwia ponowne popełnienie przestępstwa przez danego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez doprowadzenie do jego fizycznego usunięcia z tego terytorium bądź uniemożliwienie mu ponownego wjazdu czy legalizacji pobytu na nim.

Po trzecie, oceniając znaczenie prawne orzeczenia dozoru kuratora sądowego w kontekście niezbędności pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, sprawowanie dozoru przez kuratora sądowego nie wymaga jedynie osobistego kontaktu ze skazanym, ale może przybierać także inne formy współpracy z kuratorem. Sąd stwierdził też, że opuszczenie przez cudzoziemca terytorium Polski, w której pobyt jego uznano za nielegalny (prawomocna decyzja), nie spowoduje zarządzenia przez Sąd wykonania zawieszonej kary, bowiem okoliczność wyjazdu, która z istoty swej uniemożliwia wykonanie dozoru, jest niezależna od woli skazanego, w szczególności nie można uznać, że wynika to z jego negatywnego nastawienia do orzeczonego dozoru.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że w kontrolowanym postępowaniu wystąpiły przesłanki do jego zawieszenia z urzędu z uwagi na zagadnienie wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci zawisłości przed Prezydentem RP postępowania o ułaskawienie. W ocenie Sądu prośba o ułaskawienie, która dopiero hipotetycznie może doprowadzić do usunięcia w przyszłości podstawy do przechowywania danych skarżącego w wykazie, a która ta podstawa bezspornie istniała w dacie orzekania przez organy, nie może być postrzegana jako zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkowało możliwość rozpatrzenia przez organy wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt.

W konsekwencji powyższego za niezasadny sąd uznał także zarzut wskazujący na nieważność decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. H. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; obecnie: Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż prowadzone postępowanie o ułaskawienie nie jest zagadnieniem wstępnym rozstrzyganym przez inny organ lub sąd, co skutkowało błędnym oddaleniem skargi i nieuchyleniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy Sąd winien był zauważyć, że postępowanie prowadzone przez organ administracyjny podlegało zawieszeniu i uchylić zaskarżoną decyzję w całości z tego powodu;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego polegających na braku wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, podczas gdy właściwe rozważenie okoliczności faktycznych sprawy powinno doprowadzić do uwzględnienia przez organ drugiej instancji słusznego interesu strony.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Strona zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie.

W piśmie z 2 kwietnia skarżący kasacyjnie przedstawił następujące okoliczności mające, jego zdaniem, istotny wpływ na stan faktyczny przedmiotowej sprawy:

[...] lutego 2021 r. upłynął okres próby, na jaki warunkowo zawieszono wykonywanie kary pozbawienia wolności, orzeczonej wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r., w związku z czym nie zachodzą przesłanki przechowywania danych cudzoziemca w wykazie. Do [...] sierpnia 2021 r. skarżący objęty jest dozorem kuratora sądowego, w związku z czym obowiązany jest m.in. do stawiennictwa na każde wezwanie Sądu lub kuratora sądowego, a także niezmieniania miejsca stałego pobytu bez zgody Sądu. Wpis skarżącego w rejestrze cudzoziemców, których pobyt na terenie RP jest niepożądany, został dokonany z terminem obowiązywania wpisu do [...] lutego 2021 r., który to termin upłynął, a dane skarżącego figurują w wykazie z naruszeniem przepisów ustawy o cudzoziemcach. W związku z ww. okolicznościami skarżący wniósł 29 marca 2021 r. o wykreślenie jego danych z wykazu, jako że figurują w wykazie z naruszeniem przepisów ustawy o cudzoziemcach. Organ w zaskarżonej decyzji jako przyczynę odmowy wskazał fakt, iż dane cudzoziemca zostały umieszczone w wykazie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze powyższe okoliczności, należy uznać, że zarówno w chwili składania wniosku o udzielenie zgody na pobyt czasowy, w dniu wydania decyzji o odmowie udzielenia tego zezwolenia, jak i w dniu nadania niniejszego pisma, skarżący jest zobligowany do pozostawania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a naruszenie tego obowiązku może skutkować negatywnymi konsekwencjami związanymi z naruszeniem warunków przebiegu okresu próby.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszą z podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii jest to, czy prowadzone równolegle postępowanie o ułaskawienie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy w toku tego ostatniego postępowania dane cudzoziemca figurują w wykazie cudzoziemców, których pobyt jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niepożądany. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, w myśl którego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niepożądany. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny w zakresie wpisania skarżącego do ww. wykazu (w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...]), z terminem obowiązywania wpisu do [...] lutego 2021 r., jest niesporny. W niniejszej sprawie jedyną i wystarczającą przesłanką odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP było wpisanie do omawianego wykazu. W zaistniałym stanie faktycznym organ mógł jedynie stwierdzić, że obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu, a następnie na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach wydać decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Decyzja ta jest decyzją związaną, co oznacza, że organ nie posiada luzu decyzyjnego pozwalającego na wybór w sposobie rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie przewidział bowiem w takim przypadku możliwości innego rozstrzygnięcia i odmowa udzielenia zezwolenia następuje obligatoryjnie, co prawidłowo wyjaśnił także Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oraz orzekające w sprawie organy w wydanych w tej sprawie decyzjach.

Podkreślenia wymaga, że stosując przepis art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach organ posiada bardzo ograniczone uprawnienia w zakresie sprawdzania prawidłowości wpisu danych cudzoziemca do wykazu. Trafnie wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji – w ślad za Szefem Urzędu, że organy w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie mogą samodzielnie ustalać, iż dane zostały umieszczone wadliwie, bądź są wadliwie – niezgodnie z przepisami prawa przechowywane (nie zostały te dane usunięte albo obowiązywanie wpisu danych cudzoziemca do wykazu nie zostało zawieszone).

W świetle przepisów regulujących funkcjonowanie wykazu dopóki dane cudzoziemca nie zostaną w odpowiednim trybie z niego usunięte bądź nie nastąpi zawieszenie obowiązywania wpisu danych do wykazu, to organy prowadzące postępowania, w których stosuje się przepisy prawa materialnego, które łączą z obowiązywaniem wpisu danych do wykazu określone skutki prawne, powinny okoliczność obowiązywania wpisu danych uwzględniać.

Niewątpliwie na odmowę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie miało wpływu złożenie przez skarżącego prośby o ułaskawienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że istotnym elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle – brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96; ONSA 1997/1.11 oraz wyroki NSA: z 15 października 2015 r., I OSK 321/14; z 19 grudnia 2014 r., II OSK 1345/13 i z 15 marca 2012 r., I OSK 883/11; orzeczenia dostępne w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rozstrzygnięcie przez Prezydenta RP prośby skarżącego o ułaskawienie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkowało możliwość rozpatrzenia w ogóle wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy. Niewątpliwie okoliczność ta nie dotyczy kwestii prawnej związanej z zastosowaniem przepisów prawa materialnego, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe wydanie decyzji. Prośba skarżącego o ułaskawienie dopiero hipotetycznie może doprowadzić w przyszłości do usunięcia podstawy do przechowywania danych skarżącego w wykazie. Wystąpienie przez skarżącego z prośbą o ułaskawienie (co nastąpiło już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji) nie zmienia faktu, że w dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywał wpis danych skarżącego do wykazu, co zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jest samoistną i obligatoryjną przesłanką do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Zauważyć też wypada, że zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 18 Konstytucji RP akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej dotyczące stosowania prawa łaski stanowią jego prerogatywę. Działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej podejmowane w ramach prerogatywy nie stanowią dosłownie stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej. Postępowanie w sprawie ułaskawienia przez Prezydenta RP nie jest zatem postępowaniem administracyjnym (por.: postanowienie NSA z 24 października 2012 r., I OZ 802/12 i wyrok NSA z 25 kwietnia 2015 r., II OSK 316/18; CBOSA). Wprawdzie odnośnie do kwestii proceduralnych ułaskawienia w pewien sposób regulują to przepisy rozdziału 59 k.p.k., niemniej przyjmuje się, że sposób realizowania prawa łaski przez Prezydenta RP nie musi odpowiadać tym zasadom (uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 31 maja 2017 r., I KZP 4/17; OSNKW 2017, nr 7, poz. 37). Z całą pewnością nie wiążą zatem Prezydenta RP żadne terminy rozpoznania prośby o ułaskawienie – ani określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ani Kodeksu postępowania karnego.

Działania Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej podejmowane w ramach prerogatywy nie mogą być też zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Złożenie przez zainteresowanego prośby o ułaskawienie, nawet jeśli zostanie jej nadany dalszy bieg (np. – jak w niniejszej sprawie – właściwy Sąd pozytywnie zaopiniuje ww. prośbę), nie przesądza jeszcze, że finalnie prośba o ułaskawienie zostanie uwzględniona, a nawet nie daje pewności, że zostanie w ogóle rozpatrzona. Brak pewności co do tego, czy sprawa prośby o ułaskawienie zostanie zakończona, a także fakt, że przepisy Konstytucji RP sytuują Prezydenta RP poza strukturą administracji publicznej, dodatkowo przemawiają przeciwko uznaniu rozstrzygnięcia przez Prezydenta RP prośby o ułaskawienie za zagadnienie wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że do dnia orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie brak było informacji od skarżącego kasacyjnie, że jego wniosek został rozpatrzony w jakikolwiek sposób (w szczególności nie wspomniał o dalszym biegu sprawy w ostatnim piśmie z 2 kwietnia 2021 r.).

Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. okazał się nieskuteczny.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano decyzja wydana w przedmiotowej sprawie jest decyzją związaną. Przepisy prawa materialnego (tj. art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) wyłączają po stronie organu możliwość stosowania uznania administracyjnego, o jakim mowa w art. 7 k.p.a., i wskazują w sposób wiążący określony sposób rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie, w sytuacji obowiązywania wpisu skarżącego w wykazie, organ orzekający w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł przedłożyć interesu indywidualnego nad interes społeczny z uwagi na związanie przepisami omawianej ustawy. Podnoszone przez skarżącego kwestie ewentualnego naruszenia warunków sprawowanego dozoru i konieczności wystąpienia do sądu o zgodę na zmianę stałego miejsca pobytu nie podlegały tym samym ocenie w kategorii jego słusznego interesu, który w myśl art. 7 k.p.a. mógłby doprowadzić do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela też argumentację Sądu pierwszej instancji odnoszącą się do powyższych kwestii, wskazującą na bezzasadność obaw skarżącego.

Niezależnie od powyższego uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, że nawet gdyby dane dotyczącego jego osoby nie figurowały w wykazie, to okoliczność ta nie gwarantowałaby mu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Inną przesłanką obligująca bowiem organy orzekające w tego rodzaju sprawach do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia, określoną w art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, jest stwierdzenie, że wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub zobowiązania wynikające z postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych obowiązujących Rzeczpospolitą Polską. Sam fakt skazania cudzoziemca za naruszenie prawa nie daje podstawy do uznania, że istnieją powody do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Dopiero wykazanie związku między skazaniem, a istnieniem rzeczywistego zagrożenia ze strony cudzoziemca (do czego niezbędne jest dokonanie ustaleń odnoszących się do przyszłości, czyli prognozy skutków dalszego pobytu cudzoziemca na terytorium Polski) daje możliwość powołania się na realne zagrożenie z jego strony dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Niemniej dokonując ustaleń w powyższym zakresie właściwe organy zobowiązane są wziąć pod uwagę fakt skazania – niezależnie od okoliczności objętych hipotezą art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach – a wydane wobec cudzoziemca wyroki karne stanowią istotny materiał dowodowy w kontekście przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy.

Odnosząc się na koniec do treści pisma procesowego z 2 kwietnia 2021 r. uznać należy, że nie może ono wpłynąć na zmianę przedstawionego wyżej stanowiska. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie w omawianym piśmie nie odniósł się do przepisów prawa procesowego, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Większość okoliczności przedstawionych w piśmie strona podnosiła już w skardze do Sądu pierwszej instancji i do stanowiska skarżącego w tym zakresie Sąd odniósł się wyczerpująco w zaskarżonym wyroku. Wskazany po raz pierwszy w tym piśmie fakt, że skarżący wniósł o wykreślenie jego danych z wykazu w związku z upływem okresu obowiązywania wpisu, nie stanowi natomiast okoliczności mającej jakiekolwiek wpływ na ocenę zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dodatkowo zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Wynika to z zasady wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a., że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, czyli rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji (por. wyrok NSA z 20 października 2009 r., II OSK 1618/08; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W niniejszej sprawie, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji badał m.in., czy jest ona zgodna ze stanem prawnym i faktycznym w dacie rozstrzygania przez organ. W dacie rozstrzygania obowiązywał wpis danych skarżącego do rejestru, oparty o prawomocne skazanie wyrokiem z dnia [...] lutego 2017 r. Wszelkie późniejsze zdarzenia, jak ewentualne usunięcie danych skarżącego kasacyjnie z wpisu, a także upływ okresu obowiązywania wpisu i nawet ewentualne ułaskawienie zgodnie z prośbą strony (którego skutki nie sięgają wstecz), nie miałyby zatem wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).