Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po rozpoznaniu zażalenia W. J. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 32.538 zł.
W zażaleniu skarżący W. J. wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Podniósł, że zastosowana kara grzywny jest zbyt wysoka, a z uwagi na okres zimy niemożliwe jest rozebranie dobudówki trwale połączonej z budynkiem gospodarczym, w którym trzyma bydło oraz paszę dla zwierząt.
Organ II instancji nie podzielił zarzutów zażalenia. W uzasadnieniu podał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt SA/Rz 413/01 oddalił skargę W. J. na decyzję z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki murowanej przybudówki dobudowanej do budynku gospodarczego drewnianego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W..
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 412/04 stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] i utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] (znak [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki budynku lub jego części jest ściśle określona w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zależna wyłącznie od dwóch elementów: powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem oraz ceny m- powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa GUS. Wysokość kwoty nie podlega uznaniu administracyjnemu, a rozstrzygnięcie w tej kwestii ma charakter orzeczenia związanego. Zastosowanie przez organ egzekucyjny innej ceny m- powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego niż ogłoszona przez Prezesa GUS Sąd uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Sąd zwrócił uwagę, że organ zastosował nieobowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Ministra Finansów z 4 dnia lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne (...), które utraciło moc 31 maja 2002 r.
W wymienionym na wstępie postanowieniu organ II instancji wskazał na treść art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. zgodnie, z którym w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającym na rozbiórce budynku lub jego części, wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi iloczyn powierzchni zabudowy lub jego części podlegającej rozbiórce i 1/5 ceny m- powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Nie ma wpływu na wysokość stawki grzywny przeznaczenie obiektu lub jego części. W dniu nakładania grzywny obowiązywało Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszone w Dz. Urz. GUS z dnia 25 listopada 2005 r., Nr 11, poz. 72, dotyczące III kwartału 2005 r. Cena m- powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynosiła 2.528 zł. Przy wyliczaniu grzywny organ kierował się treścią art. 121 § 5 ww. ustawy, a orzeczona grzywna wyniosła 32.358 zł. Organ poinformował, że w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu. Uiszczenie grzywny nie zwalnia z obowiązku wykonania rozbiórki.
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wstrzymał postępowanie egzekucyjne prowadzone w celu wyegzekwowania nałożonego na W. J. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. z dnia [...] (znak: [...]) do dnia [...].
W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień. W uzasadnieniu podał, że w miejscu, w którym dobudował budynek gospodarczy miał wskazanie lokalizacyjne i na pewno otrzymałby zezwolenie. W starostwie pracownik zapewnił skarżącego, że uzyska pozwolenie na budowę, a w międzyczasie może przystąpić do budowy. Wzniesiony budynek spełnia wymogi budowlane i jego rozbiórka, a następnie budowa w tym samym miejscu tylko na podstawie pozwolenia byłaby absurdem.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazujących w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Rz 528/06) oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie podkreślił, że celem postępowania egzekucyjnego jest przymusowe doprowadzenie do wykonania obowiązków, których źródłem może być m.in. nadająca się do wykonania decyzja administracyjna, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie źródłem takiego obowiązku jest prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]. (nr [...]), dlatego też wobec stwierdzenia niewykonania jej organ zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne. Fakt niewykonania obowiązku został potwierdzony na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006 r.
W postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, objętym aktualnie skargą Sąd stwierdził, że organy orzekające prawidłowo zastosowały przepis art. 121 § 5 ustawy z 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem uwzględniły sposób wyliczenia i zastosowały cenę powierzchni 1 m- ogłoszoną przez Prezesa GUS.
Ponadto WSA w Rzeszowie wskazał, że kwestionowana wysokość grzywny wynika z przepisów prawa i nie zależy od uznania organu, ani też od sytuacji materialnej skarżącego. Okoliczność ta może stanowić podstawę do domagania się rozłożenia grzywny na raty.
Powyższe rozstrzygnięcie WSA w Rzeszowie zostało zaskarżone w całości przez W. J.. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego tj.:
- a) art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, że część budynku, którego rozbiórkę nakazano, została wybudowana przed wejściem w życie tejże ustawy;
- b) art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieuwzględnienie faktu, że przy wyliczaniu grzywny na podstawie w/w przepisu prawa do określonej w nim "powierzchni zabudowy budynku" wliczono powierzchnię budynku, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane, oraz z naruszeniem prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia wszystkich jej okoliczności, w tym również tych, które nie zostały wskazane w odwołaniu od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, Dz. U. z 2004 r. Nr 162 poz. 1692, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że na mocy prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. z dnia [...] (Nr [...]), utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] (znak: [...]), na skarżącego nałożono obowiązek rozbiórki przybudówki murowanej, dobudowanej do budynku drewnianego bez wymaganego prawem zezwolenia.
Poza sporem pozostaje również okoliczność, że w wyniku niewykonania nakazu rozbiórki organy zasadnie wszczęły postępowanie egzekucyjne, w toku którego postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania wyżej wskazanego obowiązku. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (znak:[...])
Skarżący kwestionuje natomiast wysokość nałożonej na niego grzywny oraz prawidłowość prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
W tym zakresie skarżący zarzuca wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016, ze zm.; dalej: "ustawa - Prawo budowlane") oraz art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954, ze zm.; dalej: "ustawa pea"), jak również z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy - tj. art. 134 § 1 ppsa.
Przed oceną zasadności podniesionych przez skarżącego zarzutów, należy podkreślić, że zaskarżony wyrok, jak i postanowienia poddane kontroli sądowej, dotyczą postępowania egzekucyjnego, co jednocześnie wyznacza granice tej sprawy i granice możliwości zastosowania przepisu art. 134 § 1 ppsa. W postępowaniu tym sądy administracyjne badają wyłącznie legalność i poprawność prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Poza zakresem kontroli pozostaje natomiast kwestia legalności decyzji o nakazie rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę zapadła bowiem w innym postępowaniu i sąd kontrolując postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, nie ma możliwości ingerencji w tamto postępowanie. Wynika to wprost z przepisu art. 29 § 1 ustawy pea, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organy, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej wydanej decyzji o rozbiórce.
W tej kwestii skarżący może ewentualnie skorzystać z przysługujących mu możliwości w ramach postępowaniach nadzwyczajnych przewidzianych przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.").
Biorąc pod uwagę tak zawężony tryb kontroli sądowoadministracyjnej w rozpatrywanej sprawie, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Podniesione przez skarżącego naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktu, że część budynku, którego rozbiórkę nakazano, została wybudowana przed wejściem w życie tejże ustawy, stanowi w istocie polemikę z rozstrzygnięciem zawartym w prawomocnej decyzji o rozbiórce, której legalność nie może być kwestionowana w ramach niniejszego postępowania.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wysokości wymierzonej grzywny, które zdaniem skarżącego uzasadniają naruszenie art. 121 § 5 ustawy pea.
Zasady określania wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określa art. 125 ustawy pea. Zgodnie z art. 125 § 5 tej ustawy, w przypadku gdy grzywna nakłada jest w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.
W rozpatrywanej sprawie powierzchnia zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki zabudowy, została określona w prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w U. z dnia [...]. (znak: [...]), utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] (znak: [...]).
Dodatkowo ustalając wysokość grzywny, organy administracyjne właściwie zastosowały przelicznik wartości 1m- powierzchni budynku w III kwartale 2005 r. określony w Obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłoszonym w Dz. Urz. GUS z dnia 25 listopada 2005 r., Nr 11, poz. 72 - obowiązujący w dacie orzekania.
Za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty skarżącego w kwestii naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 134 § 1 ppsa, poprzez brak zastosowania i ograniczenie się wyłącznie do rozpoznania skargi w ramach zawartych w niej zarzutów i wniosków, pomimo istnienia innych naruszeń prawa, uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że poza zakresem kognicji sądu w niniejszym postępowaniu pozostają podniesione przez skarżącego kwestie prawidłowości ustaleń organów w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, której legalność jak wskazano wyżej, nie podlega badaniu w ramach niniejszego postępowania.
Dodatkowo, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności postanowienia o nałożeniu grzywny, WSA w Rzeszowie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, uwzględniając w całości stan faktyczny i prawny w sprawie. Sąd odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącego, a motywy podjętego rozstrzygnięcia zostały dostatecznie wyjaśnione w uzasadnieniu. Niezrozumiały jest więc zarzut skarżącego, ograniczenia się przez WSA w Rzeszowie wyłącznie do odpowiedzi na zarzuty podniesione przez stronę w skardze, nie wskazując jednocześnie, jakie okoliczności sprawy, nie wzięte pod uwagę przez sąd pierwszej instancji, uzasadniają naruszenie art. 134 § 1 ppsa. Tak postawiony zarzut ma charakter ogólnej polemiki z rozstrzygnięciem WSA w Rzeszowie, a brak jakiegokolwiek uzasadnienia w skardze kasacyjnej powoduje, że także ten zarzut musi w konsekwencji zostać uznany za nietrafny.
W związku z powyższym, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.