Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 433/13 oddalił skargę Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora gminnego zespołu szkół.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wójt Gminy S. w dniu [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 36a i art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub palcówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) wydał zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w S. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda O. stwierdził nieważność w/w zarządzenia z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, że dokonując oceny legalności zarządzenia wziął pod uwagę znane mu z urzędu okoliczności sprawy poprzedzające wydanie przedmiotowego zarządzenia, a mianowicie to, że zarządzeniem z dnia [...] marca 2012 r. organ prowadzący szkołę odwołał z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. G. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. zapadłym w sprawie ze skargi Wojewody O. o sygn. akt II SA/Op 322/12 stwierdził nieważność tego zarządzenia, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., oddalił skargę kasacyjną Gminy S. Wskazując na powyższe stwierdził, że akt dotyczący odwołania G. P. z funkcji dyrektora szkoły został wyeliminowany z obrotu prawnego, co oznacza, że należy go traktować tak jakby nigdy nie został wydany.
Podniósł także, iż Wójt Gminy S. wydał wprawdzie w dniu [...] kwietnia 2013 r. zarządzenie nr [...], którym stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. Jednakże w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania nadzorczego Wojewoda O. wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], które zostało doręczone organowi w dniu 2 lipca 2013 r. Wójt Gminy S., nie zważając na argumentację organu nadzoru ponownie stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. Zdaniem organu nadzoru, działania Wójta Gminy należy uznać za mające na celu obejście przepisów art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
W ocenie Wojewody O., podjęte przez Wójta Gminy S. działania zmierzające do wygaśnięcia stosunku pracy dyrektora szkoły pozbawione są podstaw prawnych i dlatego też wobec uprawomocnienia się wyroku WSA w Opolu uznać należało, że G. P. nadal pełni funkcję dyrektora szkoły, a skoro tak, to brak jest podstaw do skutecznego ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Ogłoszenie zatem konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w czasie trwania kadencji dotychczasowego dyrektora uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego zarządzenia. Wojewoda zauważył nadto, że w ust. II pkt 15 i 16 załącznika do przedmiotowego zarządzenia Wójt zobowiązał osoby przystępujące do konkursu do złożenia oświadczeń, że nie został odwołany ze stanowiska kierowniczego w związku z przekroczeniem uprawnień, niedopełnieniem obowiązków służbowych lub w związku z odmową wykonania czynności oraz, że kandydat nie złożył rezygnacji z powierzonego stanowiska kierowniczego, której przyczyną była odmowa wykonania czynności służbowych.
Argumentował w tym zakresie, że wskazane przez Wójta wymagania nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i tym samym wprowadzone zostały bez podstawy prawnej. § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i rodzajach publicznych placówek enumeratywnie wymienia elementy ogłoszenia o konkursie, wymagane od kandydatów dokumenty i oświadczenia (§ 1 ust. 2 pkt 4) wśród których brak jest oświadczeń o w/w treści.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wniosła Gmina S. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego do aktu zarządzającego ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S., choć zarządzenie nie naruszało Konstytucji i ustaw. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zarządzenia wójta może być wydane tylko wtedy, gdy zarządzenie takie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z tego przepisu. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia.
W przedmiotowej sprawie Wojewoda O. zaś nie odniósł się do przepisu, na podstawie którego Wójt wydał zarządzenie, a jedynie wskazał, że jego zdaniem G. P. jest nadal dyrektorem szkoły. Zdaniem skarżącego stosunek pracy w/w wygasł z mocy prawa, gdyż przeciwko niej toczy się postępowanie karne. Wygaśnięcie stosunku pracy następuje z mocy prawa z chwilą wystąpienia określonego przez przepis prawa zdarzenia, niebędącego czynnością prawną, niezależnie od woli stron i takie zdarzenie nastąpiło w stosunku do dyrektorki szkoły. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. nie odnosi się wprost do zarządzenia Wójta, ale też narusza art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Akcentował, że roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania tego stosunku podlegają, stosownie do art. 91c ust. 2 Karty Nauczyciela, rozpatrzeniu przez sąd pracy. Sprawa w tym zakresie zawisła przed Sądem Rejonowym Sądem Pracy w Opolu.
Zdaniem skarżącej, ujęcie w załączniku do zarządzenia w ust. II pkt 15 i 16 konieczności złożenia oświadczeń dotyczących kar dyscyplinarnych w postaci zwolnienia z tytułu odmowy wykonywania czynności służbowych nie jest sprzeczne ani też zakazane przepisami rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursowego na stanowisko dyrektora publicznej szkoły. Wymóg złożenia 3 oświadczeń o karach dyscyplinarnych zamiast jednego podyktowany był dbałością o to, aby przepis § 1 ust. 2 pkt 4m rozporządzenia nie był interpretowany niezgodnie z jego treścią.
Wojewoda O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że organ nadzoru uwzględnił znane mu z urzędu czynności zmierzające do odwołania G. P. z funkcji dyrektora, a także, iż odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska może nastąpić wyłącznie z przyczyn określonych w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie ze stanowiska z innych przyczyn niż wskazane w art. 38 ust. 1 w/w ustawy, jak również i w innym trybie. W związku z uprawomocnieniem się wyroku WSA w Opolu należało przyjąć, że G. P. nadal pełni funkcję dyrektora szkoły i tym samym brak było podstaw do ogłoszenia konkursu na to stanowisko. Stąd też zarządzenie Wójta Gminy S., jako pozbawione podstaw prawnych, zostało wyeliminowane z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wadliwego przyjęcia przez organ nadzoru, że ust. II pkt 15 i 16 załącznika jest sprzeczny z rozporządzeniem, stwierdził, że z porównania przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. m rozporządzenia oraz w/w zapisów załącznika do zarządzenia Wójta w sposób oczywisty wynika, że treść oświadczeń wymaganych przez Wójta nie jest tożsama z treścią oświadczeń, o jakich mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. m rozporządzenia. Odwołanie bowiem ze stanowiska dyrektora nie jest zawsze równoznaczne z dyscyplinarnym zwolnieniem z pracy, zaś rezygnacja ze stanowiska jest czynnością jednostronną i nie może być kwalifikowana jako dyscyplinarne zwolnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonana ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w aspekcie prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego pozwala zdaniem Sądu na stwierdzenie, że odpowiada ono prawu.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594), dalej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.
Sąd wskazał, że ingerencja nadzorcza wojewody może dotyczyć nie tylko zarządzeń "w znaczeniu materialnym", czyli wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę. Z przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Co więcej, przepis ten nie wprowadza podziału na zarządzenia o charakterze materialnym oraz na zarządzenia organu jednostki samorządu, które takiego charakteru nie mają. Zakres zarządzeń organu wykonawczego gminy, podlegających nadzorowi wojewody nie został zatem ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. Powyższa problematyka była już podejmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1969/0; wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 417/07; uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. - OPS 6/96; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W kwestii kategorii zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05 (por. powołana strona internetowa), w którym stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu.
Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej Gminy, że wydane w niniejszej sprawie zarządzenie o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły nie podlega kontroli organu nadzoru i nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Akt taki ma treść administracyjnoprawną, gdyż dotyczy procedury powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Powierzenie zaś stanowiska dyrektora szkoły, w wyniku przeprowadzenia konkursu należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych.
Następnie Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w S. naruszało w istotny sposób prawo, tj. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub palcówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.
Sąd wskazał, że art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej tylko w wyjątkowych przypadkach, a odwołanie to nie może mieć charakteru dowolnego, ani też arbitralnego. Stąd też zasadnie organ nadzoru przeanalizował podejmowane przez Wójta Gminy S. czynności zmierzające do odwołania dotychczasowego dyrektora szkoły oraz trafnie zwrócił uwagę na okoliczności wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r. i NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. (wyrok oddalający skargę kasacyjną). Wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Wójta Gminy S. o odwołaniu dyrektora szkoły wywołało taki skutek, jakby zarządzenie nie zostało nigdy wydane. Z tego też względu zgodzić należy się z Wojewodą, że na stanowisku dyrektora szkoły nie było wakatu, gdyż w świetle wyroków sądów administracyjnych obu instancji nie doszło do skutecznego odwołania dotychczasowego dyrektora.
Uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem nie wywierają żadnych skutków prawnych od momentu ich wejścia w życie. NSA w wyroku z dnia 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 663/90, (por. ONSA 1990, nr 4, poz. 6), stwierdził że orzeczenie wojewody o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy [art. 91 ust. 1 u.s.g.] ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, w wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały.
Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem prawnie bezskuteczna. Innymi słowy, niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności.
Również zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S., w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody O. z dnia [...] czerwca 2013 r., którym stwierdzono jego nieważność, nie spowodowało wakatu na stanowisku dyrektora szkoły. Gmina S. nie zaskarżyła bowiem tego aktu do sądu. W ocenie Sądu, ten stan faktyczny oraz prawny powodował, że Wójt Gminy S. nie był uprawniony do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. Słusznie podniósł zatem Wojewoda O., że żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie daje organowi prowadzącemu szkołę podstawy prawnej do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora w trakcie trwania kadencji i formalnego jej pełnienia przez dotychczasowego dyrektora. Wydane zatem przez Wójta Gminy S. zarządzenia o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S., w tym stanie faktycznym, nie znajduje uzasadnienia w prawie i sprowadza się do wadliwego zastosowania obowiązujących przepisów do występującego stanu faktycznego.
Sąd nadmienił ponadto, że stosownie do art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, stąd też aby możliwym było powierzenie tego stanowiska winno ono pozostawać nieobsadzone.
Sąd podzielił ponadto argumentację Wojewody związaną z wprowadzeniem w ust. II pkt 15 i 16 załącznika do zarządzenia z dnia [...] czerwca 2013 r. wymogu złożenia oświadczeń, których nie przewiduje przepis § 1 ust. 2 pkt 4 lit. m rozporządzenia, a dotyczących tego, że kandydat nie został odwołany ze stanowiska kierowniczego w związku z przekroczeniem uprawnień, niedopełnieniem obowiązków służbowych lub w związku z odmową wykonywania czynności (pkt 15), a także oświadczenia, że kandydat nie złożył rezygnacji z powierzonego stanowiska kierowniczego, której przyczyną była odmowa wykonania czynności służbowych (pkt 16), których wymóg złożenia został nałożony bez podstawy prawnej. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki, zwany dalej "konkursem", ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę.
Stosownie do ogłoszenie konkursu zawiera m.in. oświadczenia, że kandydat nie był karany karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm) lub w art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.) - w przypadku nauczyciela i nauczyciela akademickiego. Dokonując porównania wymogów zawartych w rozporządzeniu z tymi, które zamieszczone zostały w spornym zarządzeniu nie sposób uznać, że są one ze sobą zbieżne i tożsame. Treści, które mają zawrzeć kandydaci na stanowisko dyrektora szkoły w S. w składanych oświadczeniach są odmienne od tych, które enumeratywnie wymienia przepis § 1 ust. 2 pkt 4 lit. m rozporządzenia. Oświadczenie w tym przedmiocie dotyczyć ma okoliczności, o których stanowi art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.), który określa rodzaje kar dyscyplinarnych dla nauczycieli.
Stąd też zamieszczenie przez Wójta Gminy S. obowiązku złożenia oświadczeń w zakresie, który nie przewiduje § 1 ust. 2 pkt 4 lit m rozporządzenia oznacza wprowadzenie dodatkowych warunków udziału w konkursie bez podstawy prawnej.
W tej sytuacji zdaniem Sądu zasadnie Wojewoda O. uznał, że wydając przedmiotowe zarządzenie Wójt Gminy S. w sposób niewłaściwy zastosował podstawy prawne, naruszając przytoczone przepisy ustawy o systemie oświaty i wykonawczego do niej rozporządzenia. Zdaniem Sądu, Wójt naruszył także konstytucyjne zasady praworządności i legalności działania organów administracji publicznej. Te naruszenia stanowiły przesłankę do stwierdzenia nieważności spornego zarządzenia. Wydanie bowiem zarządzenia bez podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia zarządzenia, naruszenie procedury wydania zarządzenia stanowią istotne naruszeniem prawa. Za takowe uznać należy również takie uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, a to m.in. wykonania prawomocnych orzeczeń sądowych.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez:
- - wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji kiedy ten środek nadzoru nie przysługuje stronie przeciwnej od aktu zarządzającego ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S.,
- - wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji kiedy wydanie przez Wójta Gminy S. aktu zarządzającego ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. nie odbyło się z jakimkolwiek naruszeniem prawa.
Z uwagi na powyższe, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda O., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. w pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi, iż zarządzenie wójta w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora gminnego zespołu szkół nie jest zarządzeniem w sensie materialnym i w konsekwencji nie jest aktem, w stosunku do którego przysługiwałoby wojewodzie prawo wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. Podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny nieważności uchwały lub zarządzenia.
Organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, które w sposób istotny naruszają prawo. Nie sposób podzielić poglądu, że zarządzenia organu wykonawczego gminy w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora gminnego zespołu szkół nie podlegają organowi nadzoru, ponieważ nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. jednoznacznie wynika, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń organu wykonawczego gminy, podlegających nadzorowi wojewody nie został zatem ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym.
W kwestii kategorii zarządzeń podlegających nadzorowi wojewody wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05, w którym stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego.
Mając powyższe na względzie należy przyjąć, iż ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora gminnego zespołu szkół jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody.
Niezasadnie również podnosi skarżąca kasacyjnie Gmina, że zarządzenie w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. nie naruszało w istotny sposób prawa.
Wskazać należy, że zarządzeniem z dnia [...] marca 2012 r. Wójt Gminy S. odwołał G. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 322/12 stwierdził nieważność w/w zarządzenia, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2703/12 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że wobec stwierdzenia nieważności w/w zarządzenia, akt ten nie wywołał skutku prawnego w postaci odwołania G. P. z funkcji dyrektora szkoły.
Skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi, że stanowisko Wojewody, wskazujące na odwołanie G. P. z naruszeniem art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie jest uzasadnione, tym bardziej, że spory o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy, rozpatrywane są przez sądy pracy. Zdaniem skarżącej fakt, że NSA oddalił skargę kasacyjną Gminy S. nie przesądza o tym, że G. P. pełni funkcje dyrektora, ponieważ sprawa w tym zakresie poddana została rozstrzygnięciu Rejonowego Sądu Pracy w Opolu.
Z powyższego stanowiska zaprezentowanego przez Gminę wynika, że skarżąca kasacyjnie, rozważając o zagadnieniach dotyczących stosunku pracy G. P. zdaje się nie zauważać, że w niektórych sprawach z zakresu systemu oświaty (w każdym razie w sprawach dotyczących powołania dyrektora szkoły) źródłem zmian w tych stosunkach pracowniczych są akty z zakresu administracji publicznej podlegające – co trzeba podkreślić – w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym skarżąca nie dostrzega skutków prawnych wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r. i NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2012 r. o odwołaniu G. P. z funkcji dyrektora szkoły wywołało taki skutek, jakby zarządzenie nie zostało nigdy wydane, co oznacza, że na stanowisku dyrektora szkoły nie powstał wakat.
Również zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2013 r., stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S., na skutek stwierdzenia nieważności tego aktu przez Wojewodę O. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2013 r., nie wywołało skutku prawnego w postaci odwołania dyrektora szkoły.
Stwierdzić zatem należy, że wobec nieskuteczności odwołania G. P. z funkcji dyrektora szkoły, brak było podstaw do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w S. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie daje organowi prowadzącemu szkołę podstawy prawnej do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora w trakcie trwania kadencji i formalnego jej pełnienia przez dotychczasowego dyrektora. Powyższa okoliczność powoduje, że zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, a więc konieczne było stwierdzenie jego nieważności.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.